地方政府债务管理的国际经验及政策建议 | 宏观经济

文/中国社会科学院经济研究所、国家金融与发展实验室研究员刘磊

2018年以来，地方政府的债务问题引起广泛关注。日本和美国政府采用了差异性较大的地方政府债务管理框架，也都在地方政府债务管理方面积累了很多宝贵经验，可供我国参考。本文总结日本地方政府债务管理经验和美国市政债经验，提出了完善我国地方政府债务管理的政策应对。

2018年以来，地方政府的债务问题引起广泛关注。日本和美国政府采用了差异性较大的地方政府债务管理框架，也都在地方政府债务管理方面积累了很多宝贵经验，可供我国参考。本文总结日本地方政府债务管理经验和美国市政债经验，提出了完善我国地方政府债务管理的政策应对。

2018年以来，地方政府的债务问题引起广泛关注。日本和美国政府采用了差异性较大的地方政府债务管理框架，也都在地方政府债务管理方面积累了很多宝贵经验，可以供我国参考。

日本地方政府债务管理模式

日本是一个单一制国家，这意味着中央政府对地方政府的财政状况可以进行严格监管，地方政府的财政自主权有限，大部分资金来源于中央政府的转移支付。这种制度一定程度上保证了地方政府的债务水平的可持续性，但也限制了地方政府财政的创新和自主性。

20世纪90年代日本房地产泡沫破裂后，日本经济长期低迷，成为“失落的三十年”。日本企业和普通民众的支出大幅减少，私人部门更倾向于储蓄而非投资，进而导致国民经济的流动性减少，如果这些资金不能重新流入经济，经济增长将会停滞甚至出现萎缩。为了应对这种情况，日本各级政府实施了以增加政府投资为核心的积极财政政策。中央和地方政府长期、持续地进行大规模的公共投资，并通过发行政府债券从民众手中吸收储蓄以获得资金支持，使得日本经济在过去20多年中形成独特的宏观经济平衡：一方面，政府的财政赤字持续增加，政府债务不断上升；另一方面，私人部门，包括居民和企业，储蓄率很高，并主要通过购买政府债券来持有这些储蓄。

为了防范地方政府债务积累所可能导致的金融风险，日本经过深入研讨和周密筹备，于2009年正式实施《地方政府财政健全化法》，该法成为监控地方政府财政健康状况和处理地方财政危机的法律准则。该法主要包括三大内容：首先是明确设定地方政府财政指标，其次是对地方政府的财务状况进行分类，最后是根据不同的财务状况，提出相应的措施和方案。

四项地方政府财政指标

日本对地方政府的债务管理采取了两个核心维度的约束。第一，从财务范围上，分为狭义地方政府和广义地方政府。广义范围进一步涵盖了公营事业单位的经济状况，这与我国的地方政府融资平台公司有相似之处。第二，从财务健康度上，采用了流量指标与存量指标来评估。通过这两个维度定义了四个财政指标（见表1）。其中，实质亏损比率是狭义地方政府的实质亏损金额与标准财政规模之比，关联实质亏损比率是广义地方政府的实质亏损金额与标准财政规模之比，实质公债费比率是地方政府债券的还本付息金额与标准财政规模之比，未来负担比率是指包含了公营企业、第三部门等或有债务在内的地方政府广义债务还本付息金额与标准财政规模之比。

三种财务状况

依据四个财政指标，将地方政府财政状况划分为三种状况（见图1）：财政健全阶段是健康状态，当指标恶化时首先进入财政早期健全化阶段，如果进一步恶化则进入财政再生阶段。

针对三种财务状况的财政约束

对于每种财政状况，都有着不同的债务发行条件进行约束。首先，处于财政健全状况的地方政府，可直接发行债券，只须做到信息公开。其次，处于财政早期健全化状况的政府，地方政府需要制定并实施财政健全化计划，以预防财务状况的进一步恶化。此计划须经地方议会审议并获得批准，之后对外公示。同时，地方政府还须将该计划报告给日本总务大臣或都道府县知事，并接受其监督。再次，处于财政再生状况的地方政府，地方政府必须迅速制定财政再生计划，并经地方议会审议批准后对外公示。最后，该计划还须与总务大臣达成协议，并获得其同意后方可开始实施。在此阶段，地方政府需要进行财政重整，接受外部监督，并定期向总务大臣报告其财政状况。如有必要，总务大臣有权对地方政府进行财政干预。值得注意的是，进入财政再生阶段的地方政府除非是为了灾害重建，否则不得再发行新的债券。

在《地方政府财政健全化法》的指引下，日本地方政府债务得到了有效控制，并逐步转向健康、可持续的发展轨道。正是由于这一系列严格的制度约束，日本中央和地方政府成功度过了债务风险的高峰期，自2015年起，其杠杆率持续呈下降趋势。日本地方政府筹集债务资金的渠道也变得更为多元，主要来源包括中央政府的财政融资、地方公共团体的金融机构资金、市场公开募集的资金及银行的承兑资金（见图2）。其中中央政府财政指的是日本财务省通过特别账目中的财政融资资金发行国债，为地方政府筹集资金，这与我国之前实施的中央财政代发地方政府债券的做法有相似之处。地方公共团体金融机构（Japan Finance Organization for Municipalities，简称JFM）是地方政府共同投资成立的金融实体。它通过在市场上发行机构债来筹集资金，并将这些资金贷给地方政府。这与我国的国家开发银行等机构发行债券、获得低成本资金后再向地方政府提供资金的方式相似，只是我国地方政府不能够从国开行等金融机构获得贷款。市场公募资金则是地方政府直接在市场上发行债券以筹集资金，这与我国现行的地方一般债和地方专项债的做法类似。银行等金融机构的承兑资金指的是地方政府从特定的金融机构借款；目前我国尚无允许地方政府直接从金融机构借款的融资制度。

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文章来源丨《清华金融评论》2023年10月刊总第119期

本文编辑丨孙世选

责编丨丁开艳

校对丨兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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