萨法维王朝：卡加尔王朝时期的中央与地方政府部门的构建

卡加尔王朝时期的权力结构与萨法维王朝时期有了鲜明的不同。卡加尔王朝时期，游牧部落不再是支配国家政权的首要力量。部落首领们逐渐地主化、商人化和官僚化，他们接受卡加尔王朝的赐封，被纳入到卡加尔王朝的国家体系中。

他们在地方成为垄断粮食生产的庞大家族，并通过联姻形成盘根错节的复杂关系，甚至能够联手控制省政府的主要职位。中央对各省的控制权普遍较弱、统治的专断性较强、以及省级政权的结构不合理，使各省级政府普遍存在着一种倾向，即通过在地方一级集中或分散权力来逃避中央的控制。

卡加尔王朝的中央与地方政府部门

那时的伊朗中央几乎没有集中管理机构，也几乎没有行政官员。阿卡·穆罕默德严格意义上只设置了三个官职：一位军队税务官（lashkarnevis）；一位收税的会计师（mustawfi）和一位从来没有享有首相头衔的维齐尔（sadr-ea’zam）。

阿卡·穆罕默德实行的都是高度的个人行政管理，行政的纸面文件更是不存在，政府的所有其他主要职能都由他亲力亲为。根据会计师的描述“阿卡·穆罕默德自己担任了司库、财政大臣和监察官（sahibdivan）。”他本人亲自管理司法，奖惩百官、规范行为、监管账目。

在法特赫·阿里沙即位后，官僚机构以极快的速度扩大，并有意识地模仿萨法维王朝的做法，延续萨法维王朝的政治传统。法特赫·阿里沙奠定了整个卡加尔王朝中央行政部门的基础。

在这一时期，中央新设了几个官职：公共财政部大臣（mustawfial-mamalik）；军队税务官的升级版职位——军队会计部门负责人（vazir-ilashkar）；行政秘书处处长（munshial-mamalik）和负责监督每个部门的账目，监督秘书工作的监察官（sahibdivan）。

在此时，中央正式确立首相一职（sadr-ea’zam），称大维齐尔，大维齐尔拥有针对整个中央政府的普遍监督权。卡加尔王朝时期，全国划分为多个省份，省份的数量、地理边界和行政地位往往是不固定的，尤其是较小的省。有时这些较小的省份被视为独立的单位，有时则被视为较大省份的属地，或者与大省合并。

省的长官称为总督（一般称为哈肯，但有时也有贝格拉贝格、瓦利或法曼法玛）。省下面有市，市长称为卡兰达尔（kalantar）。市通常被划分为若干个区，称马哈里（mahalleh），马哈里的首领称做卡德霍达（kadkhoda）或拉伊斯（ra'is）。马哈里是卡加尔王朝的最基层权力机构，卡德霍达或拉伊斯相当于区长，负责管理马哈里的内部事务，征纳赋税并仲裁纠纷。

卡加尔王朝早期重新采用了塞尔柱王朝时期分封王子担任地方总督的做法。阿塞拜疆省作为最重要的地区，会派遣太子前往担任总督。而在其他省份，则会派遣国王的兄弟、叔叔和其他王室成员做总督。省级政府的官僚构成一般与中央朝廷相似：包括一位地方首相维齐尔、几位财政税收方面的次级官员、一队随从仆人和一支小型军队。

地方省政府与中央的权力关系

1794年，当阿卡·穆罕默德·沙推翻了赞德王朝，登上波斯王位时，该国大部分地区都掌握在部落首领和地方领导人手中，阿卡·穆罕默德自己也不得不打好几场战役来巩固对各省的控制。在卡加尔王朝此后的国王的领导下，开展了进一步的运动，以重新确立中央权威。

哪怕是到了19世纪中期，中央对各省的控制，特别是对边远地区的控制，仍然岌岌可危。中央政府的任何削弱、财政状况的恶化或其他挫折都有可能破坏中央与各省之间取得的微妙平衡，并导致重新确立部落自治。

卡加尔王朝狠抓财政管理与征兵制度，但卡加尔国家的财政和军事基础仍然薄弱，并没有为统治提供稳定的基础。这一因素根深蒂固，是由中央对地方总督的任命决定的，这导致省政府具有较强的独立性。

长期以来，省政府的中央政府和地方政府的权力关系都较为不合理。首先，国王对地方总督的任命，导致了中央政府和地方政府在权力分配上存在问题。卡加尔王朝时期，国王可以任命地方总督，一般来说有三类人可以成为地方总督：早期是王室成员、部落酋长，后期主要是包税人。

卡加尔国王从阿卡·穆罕默德·沙开始，恢复了塞尔柱王朝时期分封王子担任地方总督的做法。其实在卡加尔王朝早期，重要省份的总督也由主要部落的成员担任。但是部落首领维持他们自己的部落队伍，对王位构成了威胁。

后来，随着部落权力的下降，地方总督的位置主要留给王子，与此同时，国王也将极大的地方权力移交给了由王子担任的地方总督。在这方面，卡加尔国王的政策与萨法维国王们的政策完全相反。

萨法维国王们试图通过建立完善的地方行政机构来削弱地方和部落的权力，而卡加尔国王任命王室王子担任所有重要省份总督一职，实际上促进了中央权力下放。当然，这种制度是为了确保一定程度的中央对地方的控制，但许多担任总督的王子的反叛行为使得这一制度通常不能达成预想中的效果。

王子们不仅不断相互征伐、扩张领土，有时还会揭竿而起反叛自己的父亲。在阿卡·穆罕默德、法特赫·阿里和穆罕默德沙三位君主的统治末期，诸王子起兵叛乱，裂土相攻，都试图夺取王位。

卡加尔王子担任地方行省的总督后，不仅拥兵自重，在税收上也常常造假，因为每一位王子总督的主要目标是尽可能多地增加他的个人财富，以便继任或在未来的王位争夺中生存下来。为此，王子会串通中央政府派遣到地方省政府，负责审计和全面征收省级财政收入的会计师（mustawfi），让他制作假账，以尽可能的减少上交给中央的税收。

由于任命王子做总督有种种弊端、任命部落首领做总督也后患无穷，卡加尔统治者出于财政收入和稳定统治等方面的考虑逐渐开始从除部落首领和王子之外的第三类人：包税人中招募他们的省级官员。从总督到市长到乡长，包税人在卡加尔王朝的省级政府中扮演着越来越重要的角色。

在卡加尔王朝，总督的前三项主要职能是收缴税收、提供军队、和维持统治秩序。王子和部落酋长担任总督后往往既不上缴税收也不提供军队，还会建立脱离中央管控的国中之国，因此，中央政府选拔新人担任总督。

这时，随着国家财政状况的恶化，在选任新人时，税收成为了中央政府的主要考量。中央政府采用的是一种功利而直接的方式决定地方总督的人选，那就是——将所有的省级地方政府外包出去，包给能保证给中央上缴最多税收的人，可谓价高者得，让出价最的包税人成为总督。这算得上是卡加尔王朝官方的公开的成体系的卖官鬻爵。

新总督们会向财政部汇出一笔商定的收入，除此之外，他们还会另外赠送王室一份额外资产，作为对国王任命的回报。卡加尔王室的贪婪和中央和收入最大化的迫切需求是决定省级官员任命的重要因素，但这并不是唯一的决定因素。任命通常必须每年更新一次，并在波斯新年这天宣布。

新的包税人总督到自己管辖的省份就任时，会收到一份该省收入记录，显示了该省应缴纳的税收以及该省的收入允许的支出。除了这些税之外，总督还被国家允许向民众收取一笔名义上用于支付其管理费用的款项，也就是他的薪资。

在实际操作中，只要把商定的税金汇到首都，并保持相对稳定的统治秩序，中央政府就很少关心税收的征收方式或总督和地方官员向居民勒索的金额数额。包税人总督们会行使权力在辖区百姓头上收割回他们承诺给中央政府的支出，并努力在他们的辖区里获得更多利润，由于他们的任期十分短暂，通常只有一年，所以他们试图尽快这样做。

总督们通常把他们省市的街道和村庄划为不同的税区，转给其他下级包税人。这些包税人出于同样的考虑，敲诈勒索和压榨人民超过允许数量的金额是常见的，最终的负担落在农民身上。

包税人总督也会弄虚作假，他们为了在账目上加大政府支出以抠出更多的利润，会与政府财务部门的会计师勾结作假，从而减少了他们对国库的负债负担。包税人总督会拖欠给中央的税收，往往税单都过期了，拖欠的税款还没有结清。在卡加尔王朝时期，一个总督或一个前总督在任职后的许多年里都没有结清税款是很正常的。

政府支出是按预算收入来支付的，这种做法允许各种滥用。如果政府软弱无力，总督将无法往中央汇出税收，并且收入将周期性地低于支出。除此以外，作为被任命为公职人员以及被授予土地管理权的回报，总督、部落首领和地方地主要提供一定数量的军队在省内服役，有时军队也会调动到省外。

在各省，总督和军长的职能趋于融合，一人经常兼任这两个职位。省级司法行政部门也由省长或他的副手——卡兰达尔与卡德霍达和当地土地所有者掌握。因此，省长和省下级官员经常兼具行政，司法和军事职能，而且经常是地方地主。粗糙的地方行政管理加强了卡加尔王朝统治的任意性。