发达国家适老化改造政策概览及启示

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引言

家庭规模的缩小、人均寿命的延长等确定性趋势，导致人口老龄化已成为全球人口发展的基本特征。当前，适老化建设已成为我国解决老龄化问题的基本策略之一，也是支撑我国经济社会可持续发展的必要前提之一。通常意义的适老化，不但包括老年信息化服务支持，还包括健康适老化政策支持及日常生活行为的支持保障。本研究系列着眼于日常生活行为支持保障中的居家适老化改造，试图从政策、行业及市场等不同维度阐述，并总结出相关结论，助力于我国适老化建设。

01.中国老龄化程度发展及现状

中国老龄化处于全球中等偏上水平。国际视角下，自1960年统计数据开始，65岁及以上老龄人口占比整体呈上升趋势，发达国家占比远高于全球平均水平。具体而言，2022年，全球65岁及以上人口占比为9.8%，其中高收入、中高等收入、中低收入及低收入经济体分别为19.2%、11.6%、8.1%、3.2%；摩纳哥、日本、意大利、芬兰及波多黎各位居全球前五，分别为35.9%、30%、24.1%、23.3%、23%。中国在所统计国家及地区中排名居于中等偏上水平，占比约为13.7%，但仍高于9.8%均值。

表1：2022年65岁以上人口占比头部国家

资料来源：世界银行，贝壳研究院整理

中国老龄化进程加快。历史视角看，1960年至2022年间，中国65岁及以上人口占比从4%增长至13.7%。1991-2000年、2001-2010年、2011-2020年老龄化程度年均涨幅分别为0.15、0.15、0.38个百分点。近十年迅速增加的驱动因素主要有两个，即出生人口下降及人均寿命的延长。

表2：部分国家65岁及以上人口占比情况（%）

资料来源：世界银行

国际通用定义，一个国家或地区65岁及以上人口占比达到7%就成为老龄化社会，达到14%，为深度老龄化社会；达到20%，则进入超老龄化社会。按照这个标准，中国已于2000年进入老龄化社会，并于2021年（国家卫健委数据，2021年末，全国65岁及以上人口占比达到14.2%）进入深度老龄化社会，按照当前趋势发展，预计将于2032年前后进入超老龄化社会。

从老龄化到深度老龄化，法国用了126年（1864-1900年）英国46年（1929-1975年）、德国40年（1932-1972年）、日本24年（1971-1995年），对照发达经济体可发现，中国老龄化进程相对更快。

02.发达国家应对住宅适老化政策概览

作为应对老龄化问题的重要举措之一，对既有住宅进行适老化改造在发达国家中已经达成共识。早在20世纪70年代，北欧就已提出“老年住宅”概念。除北欧外，美国、日本等均出现了不同规模的老年住宅。

当前，居家养老为主的养老模式已在全球范围内达成共识，这就为居家适老化改造提供了客观条件，但各国福利政策不尽相同，体现在改造流程和方法上，自然差异甚大。

总体而言，发达国家主流住宅适老化改造政策大致分三类，基于公共福利政策的住宅改造（代表瑞典、丹麦）、基于长护险制度的住宅改造（代表德国、日本）、基于市场经济主导的住宅改造（代表美国）等。

2.1 基于公共福利政策的住宅改造

瑞典、丹麦等是全球闻名的高福利北欧国家，该模式以高税收、高收入、高消费、低失业率而著称。北欧社会养老模式在过去半个多世纪中经历了从大规模养老机构到居家养老的观念转变。

表3：瑞典及丹麦适老化改造直接相关政策梳理

资料来源：贝壳研究院整理

瑞典于1980年颁布《社会服务法》，明确提出“应该尽量让老年人能独立生活，并努力让他们能与社会的其他人群一起参与具有积极意义的社会活动”。以此为依据，瑞典在1984年提出了“终身住在自己家”的方针，同时也开始提供面向老人的住宅改造服务。瑞典的住宅改造补贴需要申请，但申请没有时间、次数和预算的限制。

与瑞典类似，丹麦也积极倡导老年人“尽可能更长时间住在自己就家里”。1987年修订后的《社会援助法》及后续法律，对住宅适老化改造提供了资金政策支持。按规定，改造资金主要来源于政府税收，对改造申请的次数、时间及金额等不设上限。但在实际执行中，补贴力度通常以所在自治市所能承受的金额为限。

2.2 基于公共福利政策的住宅改造

除北欧外，许多发达国家的社会福利服务主要以民间非盈利机构为主、地方自治体为辅的形式存在，并在两者的协议共商下实施。随着老龄化问题显现，单靠退休养老金支付护理及入住养老机构的费用，负担过于沉重。

针对这种情况，目前德国、日本等都已陆续建立符合本国国情的护理保险制度。护理保险是一种通过保险的方式来分担接受护理服务所产生的费用的制度，其中就包括了住宅适老化所需费用。

表4：德国及日本适老化改造直接相关政策梳理

资料来源：贝壳研究院整理

德国于1994年颁布世界上第一部《护理保险法》，目前已覆盖90%德国人口，其中住宅改造费用就出自专用保险金。德国用于每例住宅改造的保险费用上限为2577欧元（约合人民币2万元）。在申请频率低于每年一次且改造项目不重复的前提下，同一个被保险人可以多次申请。

日本在正式进入老龄化社会前，就未雨绸缪，提前出台养老相关政策。2000年正式实施《介护保险法》，介护保险即护理保险，其资金50%来自国家税收，50%来自个人缴纳。参保人需从40岁开始缴纳，65岁及以上年龄且通过介护等级认定后可使用。在此基础上，2006年，厚生劳动省推出了“介护保险支付的住宅改修政策”，规定介护险可用于支付适老化改造，可用介护保险支付的上限为20万日元，实际可报销90%，即18万日元（约合人民币1万元）。如果申请人搬家或者介护等级相对于第一次改造一次性提升三个阶段及以上时，可再次申请20万日元的支援额度。

2.3基于市场经济的住宅改造

美国在20世纪60年代末进入老龄化社会，并于1965年颁布《美国老人法》，其中规定每位老人在住宅适老化改造中可申请不超过150美元（约合人民币1000元）政府补助。显然，对于美国90%老年人居住在自己住宅和公寓的现状，政府支持费用杯水车薪。

然而，美国的社会经济发展历史、人们的消费观念决定了老年人普遍比青年人更加富有，因此适老化改造需求反而为专业的改造服务机构带来了商机。同时，对于家庭收入低于地区中位数50%的困难人群，美国农业农村部依然提供住宅维修贷款和补助作为兜底支持。其中，贷款金额上限为2万美元，贷款期限为20年，利率固定为1%；如无能力偿还贷款且年龄在62岁以上，则提供终身不超过7500 美元的补助。

03.启示与思考

对比上述政策，既有丹麦、瑞典这样公共福利发达，对所有公民都积极提供公共支援的国家，也有德国、日本这样以偏向弱势群体、为特殊群体提供服务的国家，甚至还有美国这种以商业化市场运作来满足老龄化需求的国家。无论何种类型，都为我们都提供了有益参考。

中国目前经济水平与发达国家尚存差距，同时区域经济发展不均衡性依然存在。因此，基于护理保险制度的德国、日本模式具有可灵活根据地区情况确定老人医疗、护理、生活支援的公费资助比例和范围的特点，因此较适合中国国情。后续内容，我们对此进行深入探讨。

▌本文来源 ：贝壳研究院