【行业观察】整治拒收现金行为的困境与建议

作者｜侯慧敏 孙秀梅供职于中国人民银行赤峰市分行，程晓丹供职于中国人民银行克什克腾旗支行

责任编辑｜杨琪

编者按

随着智能化服务的广泛应用，线上电子支付的快速发展，逐步改变了大众的消费习惯。个别商家拒收现金现象时有发生，这给人民币流通和消费者权益保护带来了新的挑战。本文将从国内外现金流通量情况、拒收现金的原因、整治拒收现金的困境及对策建议方面进行探讨。

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现金流通量情况

数字人民币、线上支付的兴起增加了支付方式的多样性，在鼓励多元化支付方式发展的同时，并不意味着现金等支付方式的消失。

我国近五年来现金流通量增长情况。根据中国人民银行官网公布数据显示，2017年至2021年，我国流通中现金（M0）分别为7.06万亿元、7.32万亿元、7.72万亿元、8.43万亿元、9.08万亿元，2021年末同比增速达到7.7%，增长势头稳定（图1）。

图1 2017年末至2021年末我国现金流通量变化

数据来源｜中国人民银行官网

2017年至2021年，全年现金净投放分别为2342亿元、2563亿元、3981亿元、7125亿元、6510亿元，除2021年外，现金净投放均逐步上涨。虽然电子化支付发展迅速，各行业拒收现金现象时有发生，但现金需求依然旺盛。

欧元区近五年来现金流通量增长情况。2017年至2021年，欧元区现金流通量（M0）呈稳定增长态势，但2021年同比增速有所下降，主要是受疫情等因素影响，现金使用频率下降（图2）。

图2 2017年末至2021年末欧元区现金流通量变化

数据来源｜Trading Economics网站

从国内外的现金流通量可以看出，现金支付在国内外仍然是支付方式的重要组成部分，基于现有制度、法律与技术条件来看，非现金支付与现金支付将长期共存。

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当前整治拒收现金面临的问题

拒收现金涉及领域广泛。近年来，移动支付方式快速发展，非现金支付日渐普及，在一定程度上挤压了现金使用空间，部分市场主体法律意识与现金服务意识弱化，在不同领域均出现了拒收现金现象。中国人民银行持续加大拒收现金的整治力度，以2022年第2季度中国人民银行拒收人民币现金处罚情况为例，20家拒收现金单位及责任人受到经济处罚，被处罚单位包括供暖公司、停车场、保险公司、连锁餐饮、超市等，处罚金额从1000元到19万元不等，可见拒收现金涉及的领域广泛，涉及主体种类多样。

拒收现金法律条款实施细则有待完善。一方面，法律存在滞后性，现有法律条款中对拒收现金的界定需要进一步清晰。整治拒收现金首先需要清晰界定拒收现金的范围与界限，充分考虑到拒收现金的偶发性场景和特殊性场景的需要，并在一些合理化的场景中应该允许仅支持线上收付。如使用残损人民币支付，交易主体出于自身权益、交易安全的考虑拒绝接受。虽然中国人民银行在《2021年三季度拒收人民币现金处罚情况》中指出，在拒收残缺污损人民币、角币、硬币等行为属于商家服务意识或服务水平不足，不应定义为拒收现金违法行为，但这些拒收现金的例外情形在法律条文中并没有规定。这一定程度上体现了行政执法的“温度”，但未在法律法规上体现，难以获得被拒收对象理解，易增加履职风险。

另一方面，处罚拒收现金行为所依据的法律法规缺少实施细则。当前我国整治拒收现金行为的法律依据主要为《中国人民银行法》《消费者权益保护法》《人民币管理条例》等，但这些法律法规适用范围较广，倡导义务性条款多，强调原则。在《人民币管理条例》中，原则性规定不可以拒收现金，没有针对性的罚则，缺乏实施细则，导致行政机关在运用相关条款时存在适用性不足的问题。近两年就披露停车场拒收现金的处罚情况来看，各地处罚幅度也不尽相同。

消费者支付自主选择权有待增强。生活中拒收现金情形多种多样，有明确贴出“拒绝现金支付”类似字样，或者开展“无现金日”等活动拒收现金或者变相拒收现金，这些导致社会公众实际交易支付自主选择权下降，不利于形成公平竞争的市场环境。执法职能部门一般是从消费者投诉中发现拒收现金的行为线索，且大部分存在拒收现金行为的单位、企业、商户都是通过口头方式表明拒收现金。执法工作人员在现场核实线索时，由于没有监控录像等原因，给取证工作带来一定困扰，执法职能部门调取、确认其拒收现金证据的难度比较大。

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拒收现金现象的原因分析

外部环境发展变化对现金使用形成“挤出效应”。支付工具多元化发展对现金使用形成一定的“挤出效应”，加之疫情等因素影响，拒收现金问题持续出现，对现金收付环境产生了新的影响。一是部分医疗、出行、水电煤气等提供基本公共服务机构和商家从线下办理业务发展为线上办理业务、线上缴费等。服务方式的变更，使得现金的使用频率下降。二是电子支付的普及应用，“非接触式”新消费模式的发展造成部分消费群体支付障碍，不利于实现普惠金融。三是一些银行等金融机构零辅币供应不足，现金兑换不便利，导致商家更倾向于选择线上支付。

商家现金服务意识有待提升。非现金支付因其简易性、便捷性、安全性，获得大多数商家的青睐。但是一些商户、机构等对自身在现金收付中的责任和义务认识不清晰，基于收付便利或者成本控制等一系列因素考量，不愿意收取现金。一是一些商户为了吸引顾客开发了自己的APP和小程序，并且为推广自己的APP、拉动消费，与地方政府部门联合开展消费券发放等补贴活动，消费者为获得优惠选择线上支付，这容易产生歧视、排斥现金情况，在一定程度上限制了现金的使用，损害了消费者自主选择的权利。且对于保险公司等特殊行业，反洗钱监管较为严格，非现金支付有利于监测资金动向，因此线上支付成为首选。二是现金的储存、交易、真假辨别等需要花费大量人力、物力成本，商户出于惧怕收到假币、存储现金成本等因素考量选择拒收现金。三是一些自助消费设备仅提供了线上支付的选择，未充分考虑设备故障、无法线上支付时需提供现金服务渠道。

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国外拒收现金整治情况

美国。2019年7月1日，费城市长吉姆·肯尼（Jim Kenney）签署专项法令，要求该市的大多数零售商店接受现金，拒收现金的企业将最高面临2000美元的罚款，费城成为美国第一个禁止商家拒收现金的大城市。随后，新泽西州立法机构通过议案，在全州禁止商店拒收现金。此后，旧金山城市监督委员会一致投票通过专项法案，要求实体零售商必须接受现金支付，加入了费城和新泽西州的行列。2020年7月，美国参议院推出《支付选择法案》，针对的是那些明显张贴不接受现金支付标志，拒收现金或者采用现金支付方式比其他支付方式需要付出更高价格的企业。该法案规定，初次拒收现金最高罚款2500美元，再次拒收现金罚款将高达5000美元。2021年，美国各州政府也立法禁止只使用信用卡的政策，针对的是在大流行前尝试将现金支付规模减到最低的零售商和餐馆。美国越来越多的城市和州正在制定法律，要求商店必须接受现金，以满足不同客户的支付需求。

英国。2019年，《英国现金使用评估报告》认为超过800万英国成年人难以应对无现金社会，《英国支付市场报告》显示，现金作为第二常用支付方式其交易量已降至30%左右，“去现金化”对弱势群体获取金融服务造成障碍，加重其经济负担。因此英国财政部建立现金战略小组，维护数百万依赖现金人群的权利，他们要求商店必须接受现金，且各种规模的商店都应提供现金返还服务。

瑞典。瑞典曾是“无现金社会”建设的先行者。但2018年以来，瑞典央行开始反思无现金社会存在的问题：一是“数字鸿沟”开始凸显，部分弱势群体（包括外来移民）难以适应无现金社会；二是信用卡欺诈数量显著上升，瑞典国家犯罪预防委员会指出，去现金化后计算机欺诈案件从2000年的3304起上升到2011年的2万起，引发对支付安全的担忧；三是考虑到灾备问题，担心无现金社会在面对战争或天灾时缺乏抵抗力。所以瑞典央行认为现金支付不可或缺。

从各国整治拒收现金情况看，现金支付是现代支付所需保留的必要方式，肯定了其在支付领域的法定地位。因此，各国采取了各种整治手段，通过组建现金战略小组、印发专项法案、详细制定拒收现金罚则条款等方式整治拒收现金行为，并取得了较好的整治效果。

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整治拒收现金行为的建议

加大宣传力度，营造良好的人民币流通环境。加大对拒收现金相关法律法规、人民币反假货币知识的宣传力度，充分利用典型案例、宣传视频、媒体报道等手段开展多维度的正面宣传，引导社会公众维护人民币信誉、自觉抵制拒收人民币现金的行为。同时，加强公众与商户关于拒收现金是违法行为的引导，强化法治观念、诚信经营、尊重公众支付选择权，并正确对待人民币的法定地位和作用，充分发挥其在传播文化、维护国家形象方面的价值，营造良好的整治氛围。中国人民银行应该加强金融流通基础性建设，保障市场中大小额货币供应量；优化券别结构，做好硬币兑换、残损币的回收工作；加大监管力度，指导金融机构提高现金服务质量。此外，还要进一步明确公共服务类收费要具备人工现金收付渠道，引导商家要提升服务水平，在未携带支付设备、支付设备故障、不能有效传输支付信息的情况下，提供现金支付的条件。最后，形成现金、银行卡、互联网支付和移动支付并存发展的多样化支付工具体系，以满足不同市场主体的需求，共同打造和谐的现金流通环境。

完善相关法律法规。为了适应经济金融的发展变化、支付领域创新发展的需求，为整治拒收现金提供完备的法律依据，建议从顶层设计角度，完善《中国人民银行法》《人民币管理条例》等关于拒收人民币方面的法律法规，细化和补充相关条款，使得现行关于拒收现金的法律法规条款更具有可操作性。在立法中明确拒收现金的范围与界限，同时也应该在《人民币管理条例》中明确无人销售、线上交易主体可以拒收现金的例外情况，实践中不应定义为拒收现金的情形，为规范、高效整治拒收现金行为提供法律保障，实现个案正义。

形成合力，强化整治拒收现金的力度。整治拒收现金要平衡国家安全利益、新兴支付工具发展和交易支付自主选择权。在发展新兴支付工具，包括数字人民币的基础上，仍需要充分保障老年人、残障人士等特殊群体的支付需求，满足群众多样化、合理性的支付需求。突出重点，关注保险行业、停车场收费等重点领域，加大对拒收现金行为的整治与处罚力度。一是中国人民银行将坚持宣传引导与严肃惩治相结合，持续深入整治，畅通消费者投诉举报渠道，严格规范核查相关举报线索。对核实确有拒收现金行为的商家依法处罚并予以曝光，同时也要引导商家明确自身责任义务，不再拒收现金，切实保护消费者的合法权益。二是加强与地方政府等部门的协同合作，加强信息交流与合作，强化监管手段，开展拒收现金的专项整治活动。同时要联合公检法机关等加大对假币违法犯罪的整治力度，净化现金流通环境。例如公布违法事实，失信联合惩戒，继续与交通运输等领域联合开展公共交通领域现金收付治理活动等。三是在处理拒收现金的举报等线索时，严格按照举报程序、《中国人民银行执法检查程序规定》《中国人民银行行政处罚程序规定》等规定，核实线索，充分运用执法记录仪、询问等手段及时全面取证。通过线上线下培训、印发指导案例、下发工作指引等方式，提升执法人员的执法能力。