2023年银行业危机后美国金融监管走向及启示 | 国际

文/中国银行研究院资深研究员王家强、中国银行研究院博士后马天娇

2023年上半年，美国金融业接连发生硅谷银行等银行倒闭的风险事件，说明美国金融监管制度依然存在不可忽视的漏洞，迫使美国监管机构重新审视现有框架，提出下一步的改革与修正方向。我国金融业在整体运行平稳中也存在一些局部的脆弱性，可从美国的金融危机事件中吸取经验教训，不断完善金融监管。

2023年上半年，美国金融业接连发生硅谷银行、签名银行和第一共和银行、银门银行等中小型银行倒闭的风险事件，以及其他一些银行股价暴跌、债券价格剧烈波动等市场动荡，意味着美国金融监管制度在经历多年的重构之后，依然存在不可忽视的漏洞，迫使美国监管机构重新审视现有框架，提出下一步的改革与修正方向。我国金融业在整体运行平稳中也存在一些局部的脆弱性，可从美国的金融危机事件中吸取经验教训，不断完善金融监管。

2023年银行业危机暴露美国的金融监管漏洞

2008年全球金融危机以来，世界各国都在反思危机爆发原因之后，对金融监管架构、监管模式、监管工具等进行新一轮重构，这些监管改革举措起到了明显的效果，危机后全球金融业进入相当长时期的基本稳定状态，美国也不例外。但是，美国作为全球金融业最发达的国家，在资本力量的主导之下，美国的金融发展历史始终就是一部监管与市场不断博弈，在金融监管与金融发展利益之间不断权衡的历史。每一次重大的监管改革并不彻底，往往在政党执政轮替之后，金融监管从理念到实践都出现左右摇摆、螺旋发展的动向，这成为美国金融危机反复爆发的深刻原因。总结起来，2023年银行业危机暴露了美国金融监管依然存在的诸多漏洞。

第一，多头、伞型与复杂分散的分业监管模式存在弊端

基于美国金融业态和市场的复杂性，美国长期以来实施多头、伞型与分业的金融监管模式。在2008年全球金融危机后，美国先后颁布了《金融监管改革法案》与《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（简称《多德－弗兰克法案》）等监管改革新规，但总体上并未改变其固有的监管架构和监管模式。在这一轮改革中，最重要的变化是扩大美联储宏观审慎监管职能，明确其对系统重要性金融机构的监管权力和维护金融稳定的责任。但是，美国金融业依然实行分业监管：银行类金融公司由货币监理署（Office of Comptroller of Currency，简称OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）、储蓄机构监管局及各州银行局进行监管，证券类金融公司由证券交易委员会、商品期货交易委员会进行监管，保险类金融公司由全国保险监督管理协会与各州政府保险厅进行监管。各监管机构之间相互配合、共享信息，构成“伞状”的金融监管框架。

此外，在联邦国家的政治制度之下，美国金融业实行双轨制监管体系。以银行业监管为例，银行可以在各州和联邦自由注册并接受注册当局监管。州级特许银行由州政府实体颁发特许经营牌照，例如硅谷银行、签名银行；全国性银行则由财政部下属的OCC颁发特许经营牌照，例如美国银行、花旗银行、富国银行等。州级特许银行与全国性银行实行差异化监管机制，相对而言，州级特许银行面临的银行设立条件、注册资本比例、新开发金融产品和服务等方面监管要求较宽松，因而风险承受能力较小，极易受到外部环境波动的影响。

分散化监管模式存在诸多弊端。一是监管架构复杂低效。金融机构根据涉及业务特性被多个监管机构共同监管，且根据注册地不同接受联邦政府与州级的双重监管。分散化的监管模式意味着监管责任不明确，容易出现监管重叠和监管空白的现象，不仅可能导致风险因素未被及时发现而引发系统性风险，而且增加监管机构之间的协调沟通成本，增加受到政治集团和利益相关群体的干预的可能性，削弱监管机构的独立性和公正性。二是监管体系缺乏统一标准。不同金融监管机构的并存导致监管标准缺乏统一性，金融机构可能需要同时满足多家监管机构的要求，不仅增加金融机构的合规成本，更有可能造成监管套利和监管规避。三是监管执行力不足。监管机构可能受到资源制约或出现相互推诿的现象，未能及时发现和监测风险，也未能制定和实施有效的监管措施，使得风险因素在金融系统中迅速传播。

第二，监管理念摇摆、放松监管要求，导致风险累积

美国金融监管理念的左右摇摆在历史上已司空见惯，过去十多年中继续重复同样的故事。2008年金融危机对美国经济造成重创，奥巴马政府为挽救全球对美国金融业的信心，先后出台《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》和“沃尔克规则”加强对金融业的监管。法案加强对商业银行风险的监管，改善金融体系的问责制和透明度，解决金融机构“大而不能倒”的问题，强化对金融衍生产品的监管，保护消费者免受金融服务滥用的影响，被称为美国金融史上最严格的金融监管立法。法案出台后，金融业合规成本大幅增加，业务扩张严重受阻，美国银行业资产增速从2008年的10.1%降至2017年的3.8%。显然，严格监管一定程度上阻碍了美国金融业的创新与发展，降低美国金融业国际竞争力，因此放宽监管的呼声越来越高……‍‍

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文章来源：《清华金融评论》2023年第8期总第117期

本文编辑/孙世选

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