专访孟庆国：探索“有限制的数据自由流动”，粤港澳大湾区具有创新实践优势

加强跨境数据流动探索，已成为打造我国在全球数字经济发展格局中优势的关键。8月16日，2023中国数字经济创新发展大会“跨境数据流动与数字贸易”主题论坛在汕头举办，清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国就跨境数据流动治理这一议题作主题演讲，并于会后接受南方财经全媒体记者专访。

8月16日，清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国在2023中国数字经济创新发展大会“跨境数据流动与数字贸易”主题论坛作主题演讲。图自主办方

孟庆国建议，我国应探索建设“有限制的数据自由流动”的制度创新理念，积极引领、推动数据跨境合作。他指出，粤港澳大湾区在探索数据跨境合作中有着重要的创新实践优势。

此外，谈及数据要素市场建设，孟庆国指出，对公共企事业单位所掌握的“公共数据”应加以进一步研究；实现跨部门数据整合共享是当前数字政府建设的重点和难点；解决好数据流通交易的问题，数字经济与实体经济的融合也会水到渠成。

各国数据流动政策取向存在较大差异

数据在流动中实现价值。跨境数据流动在促进经济增长、提升创新能力、推动全球化发展、保障用户数字权利等方面都可以起到积极推动作用。

不过，孟庆国指出，跨境数据流动也存在一些隐忧。比如，跨境数据流动可能会引发数据安全风险的担忧；数据不受限制地外流可以能会影响本国数字产业发展机会；跨境数据流动可能会阻碍政府实施执法权，也可能会给国家主权和安全带来风险。

此外，跨境数据流动还面临一种“三元悖论”，即在数据自由流动、数据安全、数据保护自主权三者间存在“三难选择”，容易顾此失彼。基于此，跨境数据流动的治理成为迫切的现实需求，需要以建立起一定的强制性约束力保证国家间的政策协调。

孟庆国观察到，为实现保护个人隐私、公共安全和促进国内产业发展的政策目的，各国根据自身政府管理体制、产业发展水平和科技竞争力的不同，形成了对跨境数据流动治理的不同理念、策略和政策体系。发展至今，各国对跨境数据流动治理的取向和政策仍然存在较大差异。

孟庆国以“原则主张-问责策略”的框架来分析这些差异。即，在基本原则和理念主张方面，是以允许流动为默认状态、限制流动为例外，还是以禁止流动为默认状态、允许流动为例外；在基本策略和问责主体方面，是以建立在地域边界基础上的国家及地区作为问责主体，还是以与数据流通相关的组织作为问责主体。在这个分析框架下，可以观察到，当前，美国强调数据的自由流动，并以专属协议推进数据治理；欧盟强调数据权利保护，采取一体化管理的方式推进并“出口”数据治理政策；俄罗斯、印度等各国则侧重数据本地化策略，以限制跨境数据流动。

粤港澳大湾区数据流通探索具有重要借鉴意义

近年来，我国在跨境数据流动治理方面也作出诸多探索，已初步形成包括安全评估、专业认证、标准合同三个层级在内的安全管理体系，并在一些地方开展数据跨境安全管理试点方案探索。

孟庆国指出，下一步应积极引领、推动数据跨境国际合作，探索建设“有限制的数据自由流动”的制度规则体系，强化数据处理、传输中组织和企业的责任主体地位。他建议，应在已有的全球与区域合作框架下，从机制策略上积极推进我国跨境数据流动的多双边合作；建构国内法律制度设计与数字贸易协议规则谈判的良好链接，提升我国在多边数据规则制定过程中的话语权和影响力；加快落实数据出境安全评估试点经验制度化，建立数据出境的第三方评估和自评估机制；有序推进数据跨境安全支撑技术体系应用探索，鼓励政府部门、国有企业在跨境数据流动监管技术方案研究与实践中发挥主导作用。

粤港澳大湾区有着制度上的特殊性，具备探索跨境数据流动规则的有利条件。孟庆国表示，在粤、港、澳三种不同的法律框架下探索跨境数据流动治理规则，不仅有利于盘活三地数据要素资源，也可以为跨境数据流动治理积累有益的理论和实践经验，这对推动我国与其他国家和地区的数据跨境合作产生重要的借鉴意义。

“如果大湾区内部形成良好的治理机制，再加上香港在国际格局中的独特地位，将帮助我国在跨境数据流动方面获得更有利的竞争优势和更广阔的合作平台。”孟庆国说。

公共数据开发利用要有针对性的制度安排

有资料显示，公共数据规模占全社会数据规模的70%左右。如何充分发挥公共数据价值，成为激活数据要素的重要议题。

孟庆国分析，公共数据主要来自于政府部门以及具有公共管理服务职能的组织和机构。此外，一些掌握国民经济命脉的国有企业和公共事业单位，也会掌握大量的公共数据。这些公共数据应该无偿提供给全社会使用。不过，原始公共数据具有敏感性，往往需要经过清洗、加工后才能提供社会使用。因此，承担清洗、加工的授权单位可收取一些费用，以覆盖加工数据所投入的成本。

目前，全国多地正在积极探索公共数据授权运营机制。孟庆国观察到，不少地方选择成立国有控股企业来承担公共数据的加工运营的工作，以实现安全和效率之间的平衡。

此外，孟庆国提醒到，电力、交通等公共企事业单位所掌握的数据，属于广义上公共数据的范畴，但与一般意义上的政务数据又有所不同。对这类数据除了授权运营外，还应在数据确权、定价和资产化等方面进行针对性的制度安排。

谈数字政府：跨部门数据整合共享是重点难点

数据要素在政务服务领域的重要价值日益凸显。数据可以帮助政府决策更科学合理，服务更便捷高效，监管也更精准有效。目前，全国已有多地出台建设数字政府的政策文件，探索利用数据提高治理水平。

如何建设数字政府？孟庆国提出五点建议：第一，构建支撑数字政府建设的基础设施，如网络设施、政务云等硬件环境；第二，构建政务数据资源体系，推进实现跨部门数据整合共享；第三，提升政府数字化履职能力，以适应数字化发展新环境；第四，构建数字政府安全体系，保障安全；第五，推进完善数字政府制度规则体系。

“数字政府发展到当下，单纯搞技术和系统建设的阶段已经是过去式。”孟庆国认为，打造政务数据资源体系，实现各部门间数据的打通，破解“数据孤岛”，是现阶段数字政府建设的重点内容。此前，国家已出台《全国一体化政务大数据体系建设指南》等文件，也是意在解决政务数据体系中存在的统筹管理机制不健全、供需对接不顺畅、共享应用不充分、标准规范不统一、安全保障不完善等问题。

畅通数据要素大循环，数字经济与实体经济融合将水到渠成

进入数字经济时代，数据已成为第五大生产要素。孟庆国表示，数据成为生产要素，将对经济发展方式带来根本性的变化，因为数据要素不仅自身能够产生价值，也会帮助提高土地、劳动力、资本、知识与技术这些传统生产要素的配置效率，使之呈现价值倍增效应。

今年2月正式发布《数字中国建设整体布局规划》提到，要推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合。“数据的赋能作用是全方位的。”孟庆国认为，面对我国在土地、劳动力、资本、知识与技术等要素资源上越来越严峻的挑战，我们应把握数字化发展的机遇，着力推进数据要素化工作，整合利用好各类数据资源，促进经济高质量发展。

“数据是数字经济与实体经济之间的连接点。”孟庆国举例道，早前在网络上“火出圈”的山东曹县，在电商经济的加速下，整合殡葬木制品等传统产业，实现了产业的快速转型和升级。如今，我国的数字经济已从电商阶段进入到数据要素阶段，与实体经济融合成为未来必然的发展方向。“解决好数据流通交易的问题，打通各个环节，数字经济与实体经济的融合就水到渠成。”孟庆国说。