李斌等:村民自治视域下组级治理的集体行动逻辑

——基于组织—利益—制度三维框架的分析

村民小组作为村民自治的实践载体，是对自治单元的进一步分解与下沉，是直接以户为单位重构起来的治理单元，它在乡村治理乃至整个国家治理体系中发挥着不可替代的作用。在聚焦“组级治理”的实践样态中发现，对场域规模与组织架构的“型塑与拟制”、促成利益相关者的关联与调适以及借助和援引契约性规范与选择性激励策略，共同催生了组级治理的集体行动面向，进而合理规避和化解了传统村民自治的行动困境。厘清“组级治理”的集体行动逻辑，探索村民自治的有效实现形式，以期带来乡村社会基层治理绩效，为村民自治制度的创新和发展提供新的契机。

一、引言问题的提出：村民小组何以实现治理有效

村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来，它不仅是目前中国乡村社会最普遍的集体经济组织，而且是由自然村落组成的社区组织，是村治结构中的组成部分。中央一号文件自2014年开始连续五年提出“探索村民自治有效实现形式，开展以村民小组为基本单元的自治试点”的命题。自治是乡村社会最重要的治理方式，它是一种农民自我管理、自我约束和自我教育的治理方式。长期以来，我国村民自治工作的开展主要围绕村民委员会这一平台展开，但是由于新时期乡村自治工作形势的变化，单一自治平台向多元自治平台转变成为必然趋势。特别是随着撤乡并镇的实施，村级组织管辖地域范围和人口数量大幅增长，并入村的村民与村级组织之间的联系相较以前更为薄弱，村民自主能动性更加难以调动。村民小组作为农村基层组织的“毛细血管”和“神经末梢”，是连接镇、村与村民群众之间的桥梁纽带。“组级治理”将治理职能重心下移，可弥补村级管理服务的空白，有效带动村级精细化社会治理。同时，让村民享有民主议事决策权利，实现由“干部要为民做主”转变为“干部要让民做主”，使村民真正成为管理公共事务的主人。可见，村民小组作为乡村社会最基本的治理单元，其所承载的功能和作用不容小觑。作为连接村委会和村民之间的桥梁，村民小组在公共利益表达和政策执行中发挥着独特的功能。如果其功能未完全发挥，村委会就无法有效执行公共政策和村级决策，村民的利益诉求得不到回应，就会造成村户间阻断，阻碍村民自治的健康发展。村民小组虽然不再是一个共同生产和分配的单位，但仍然是农村土地所有权的主体，其内部具有共同的灌溉体系，往往还是一个人情圈，是农民进行生产合作和人情娱乐的主要场所。然而，村民小组虽然是基本互助单元，但“组级治理”并非社会系统的自我治理，即便作为微小的治理单元，也包含具有社会主义传统的集体主义面向。因此，基于集体主义面向的“组级治理”背后所蕴藏的学术命题，是如何在探索村民自治有效实现形式的过程中，挖掘和阐释村民自治的内在机理，如何在村民小组内部从行为主义视角把握村民自治中的人、人的活动及其活动支配机制，进而转化为集体行动能力，带动村民主动参与组级公共事务并在此基础上实现治理有效。

尽管学术界对村民小组及其治理从理论到方法都进行了较为深入且全面的研究，为推动中国乡村自治有效实现形式的探索提供了理论基础和实践指导，但现有的研究更多关注自治单元的性质、宏观上的制度建设及微观的实现路径，对于村民小组作为治理的行动单元的构成要素、内在关系及行为逻辑的系统性、实证性的研究相对较少。有学者认为我国基层自治正遭遇自治困境，自治困境很大程度上也是集体行动的困境，自治的有效性也即集体行动的有效性。也有学者认为村民自治的有效运行建立在两大社会基础条件之上，即村庄内部的村民社会关联度以及村民与村庄的利益关联度，但农民参与组织基础薄弱、作用空间压缩以及“特殊主义”存在方式的不足是导致农民集体行动能力欠缺的重要原因。其直接结果是导致公共事务无人管、公益事业难办、利益关系难协调，遭遇集体行动的困境。因此，在“组级治理”运行中村民小组作为村民自治的载体，不仅需要提升村民参与公共事务集体一致行动的能力，而且为使村民小组真正成为一个具有自主行动空间的基本治理实体，更应关注制度嵌入与内生秩序达致适配，从治理规则的角度来把握传统中国农村基层治理的形态，从注重“谁在治理”转向重点关注“如何治理”。总而言之，组级治理的具体过程，实则由围绕乡村社会内部管理和公共服务等公共事务的一系列具体的集体行动事件构成。那么，催生集体行动发生的关键要素和内生逻辑是什么？通过引入集体行动理论视角，聚焦小组公共事务的治理过程，重点探究村民小组达成集体行动的逻辑，从而形成对村民小组治理机制运作的逻辑概括，构成了本研究的主要关切。

二、“组织－利益－制度”：达成组级集体行动的分析进路

当前，农村的土地、山林、水塘等资产都是以人民公社时期生产队为纽带固定并延续至今，但村属山林土地等的征用，实际上大多以村民小组为主体进行，利益一致促使农户参与农村集体行动，使得村民小组本身可能就存在极强的集体行动动机。如果我们把村民小组看作由一个个相对独立的家户组成，那么，村民参与组内公共事务的活动可视为个体追求利益而采取的一种集体行动。如果每一个组民都能参与到小组事务中来，则小组治理成效会达到最大化。相反，如果只有少数人参与其中，则会导致小组日常治理绩效的降低。换言之，集体行动就是为了某种共同的目标而组织在一起的人们过一种群体生活，但当涉及公共性或准公共性物品的合作领域时，因个人自利倾向的理性，将出现“搭便车”或“投机”现象，从而造成“公地悲剧”式的集体行动的困境。因此，针对集体行动的困境，奥尔森提出集体行动理论，将集体行动成功与否归结为三个关键因素：集体规模、成员异质性与治理规则。本文则从集体行动理论视角出发，重点以观察和分析行动者为切入点，分析和阐释催生组级治理集体行动的逻辑理路。为探索其行为背后的“密码”，笔者提出以下假设：第一，村民小组是具有合理规模的行为主体，并对其进行组织化的建构。奥尔森认为集体规模与集体行动负相关，集体规模越大，成员参与集体行动的可能性越低。这是因为对任何个人或者固定规模的团体而言，“公民数量越多，试图说服其他公民的成本越高，自治也就越困难”，从而不能有效增进共同利益。可见，组织规模的合理建构也是对治理需求回应的必要结果，如奥斯特罗姆指出，集体行动所面临的是一个组织问题，组织是一个过程，一个组织只是那个过程的结果。第二，村民小组的成员异质性促使人们在行为过程中具有利益化的选择偏好。成员异质性与集体行动正相关，异质性有利于集体行动。其中最为关键的是经济异质性，但理性选择制度主义假定人的自利性偏好是固定的，若各相关行为者积极参与公共事务管理，则意味着存在与其利益攸关的东西，并且获得这方面的偏好在其偏好排序中靠前，以至于愿为之付出行动。因此，村民小组成员间的利益关联度也是促成集体行动的一个重要因素。第三，从治理规则视角出发，依靠契约性的群体规范起到对个体层面的激励和约束效应。这是因为集体行动实则并不是一种自然现象，在很多情境下，“集体不行动”才是自然的结果。集体行动理论也认为，共同目标的实现是激发集体行动中个体努力的重要因素，但是个体是否自愿努力，很大程度取决于制度强制性程度。因而，达成组级集体行动需要促进规则制定，借助制度安排将分散的个体有机整合组织起来，激励村民小组成员合理规避因个体追求理性行为而造成的集体非理性状态，从而促成组内成员从独立行动转变为合作行为，更好地为集体行动凝聚内生动力。

由此，笔者提出以下分析框架：第一，从集体规模来看，合理建构场域空间至关重要，其关键是通过拟制组织架构，实现组级治理场域的组织化型塑，这是促成集体行动的基础，也将使得村民小组主体行为更趋于集体理性，真正将“组里事”转化为“家家事”。如何在组级治理场域内合理拟制组织架构成为本研究的分析重点之一。第二，在考量成员异质性的前提条件下，以集体利益作为控制变量，分析催生组级集体行为偏好的利益逻辑，重点探讨村民小组作为行动单元，如何在不同治理情境中促成利益关联、调和利益诉求从而影响主体行为。第三，从新制度主义出发分析制度与行动的互动逻辑。村民小组是有着特定自身逻辑和关系结构的场域，在此制度场域中“行动者认可、体现和共享着仪式与行为，并且受到社会制度所施加的规范、约束与激励”。就此意义而言，村民小组应着眼于如何将制度要素合理嵌入治理结构从而共同型构制度场域，不仅有效回应“嵌入式”的制度安排，避免出现“背道而驰”的现象，而且耦合内部诉求代表所有组民“发声”，适时采取不同的应对策略，最终形成集体行动逻辑上的趋同性。

三、组级治理的逻辑理路与实践样态：以C县C镇为例

本文的案例来自我国中西部地区C县C镇，C县自古为“三湘首邑、荆楚重镇”，该县辖５个街道、13个镇、１个经济区，地处长株潭“两型社会”综合配套改革试验区核心地带，在2022年度全国综合实力百强县市排名中位居第五。C镇位于C县城东部，截至目前，下辖８个村、１个社区，镇域总面积126平方公里，总人口约4.9万。在经历2004年、2016年两次村级区划调整后，大部分村落经过撤乡并镇，合并村村民的社会关联和集体意识相对薄弱，开展好村民自治成为破解基层治理困境的当务之急。为此，C县结合工作实际，率先选定辖区内C镇开展组级治理试点，2020年启动１个试点村和８个试点组，2021年启动“9+N”，2022年启动全镇推广，探索形成了以“进居民庭院、进田间地头、进手机微信、进组规民约、进组级阵地”为引导，以“民情恳谈会、组级理事会、民主议事会、组级监事会、群众评议会”为载体，以“建设零违章、环境零污染、安全零事故、治安零发案、村民零非访”为目标的“组级治理”模式，并在全县范围逐步推广开来。为了开展研究，笔者先后多次深入C镇就村民小组治理实践情况实地调研。基于村民小组的既有实践样态，本文重点分析村民小组在治理实践过程中的行动逻辑和运作策略，以组级治理引导村民自治，为如何定位村民小组这一自治单元的角色功能提供借鉴和参考，也为实现基层治理能力现代化提供实践范例和理念导向。

（一）组织逻辑：型塑场域规模与拟制组织架构

奥尔森认为：“在任何一种情况下，规模是决定对个体利益自发、理性的追求是否会导致有利于集体的行动的决定因素。”以村民小组作为基本自治单元，要充分考量集体规模与行动的适应性建构，避免管辖半径过大造成的组织活动难、组员集中难、服务能力有限、“搭便车”现象突出等问题。为此，C镇既通过打造“屋场会”“居民庭院”“田间课堂”“议事堂”等线下组民活动空间，又借助微信群、钉钉群、腾讯会议等新媒体平台，形成“指尖上”多层次、全覆盖的活动阵地，型塑组级治理的空间场域，将小组活动就近开在“家门口”，实现村民自治“面对面”“零距离”，继而使得服务半径更为合理，场域规模更为优化。

与此同时，随着利益主体多元分化，村组联结需求日益迫切，村组关系异化失衡等现象层出不穷，单靠传统的组织框架难以有效回应村民自治需求。为将组级治理转换为现实实践，需要建构相应的现代社会组织基础，突破现有的组织藩篱和结构化困境，通过高度理性化的社会组织，将分散化的单个人组织起来，通过集体行动，参与公共事务，影响公共权力，并在这一过程中使村民自治权得以体现。由于我国作为后发现代化国家，选择了“以党建国”的历史进路，在现代国家制度体系的建构过程中传统自治模式让位于以政党公权力为代表的公共权力所主导的农村基层治理模式，并以政党权力形塑了乡村治理的权力样态。因此，C镇在组级治理实践中引入和设计民主制度和程序来配置公共权力资源，形成了“纵向到底、横向到边”的以政党公权力为主导的治理结构体系。一方面，从纵向维度出发拟制了“镇联村、村联组”的三级组织体系，明确乡镇党员干部为各试点组的驻组指导员，各村（社区）党总支书记和联村组长为第一责任人，参与村组事务治理，发挥监督与指导作用，定期深入组民家中开展民情恳谈会，收集诉求、排忧解难。村民小组则根据实际情况成立理事会，理事会成员一般是组内具有较高威望的能人、乡贤等。理事会作为组内核心纽带，在组织协商议事、协调组民关系等方面发挥着重要的桥梁作用。同时，通过民主投票推荐选出组委会和监事会，分别负责组级日常事务和监督工作执行。组委会由村民小组长、党小组长或党员、妇女组长等成员组成。通过定期召开各类组级会议，秉承“一事一议”原则，充分建立起村民自治的话语空间。C镇社会事务办DGL主任说：“全体户主在参加民主议事会时，每个户主家都有一个贴着自己姓名标签的小凳子，有一块姓名牌，可以用来投票，每一次开会都是一事一议，户主们自己去投票，通过这种方式就可以把很多矛盾都化解到‘组’这一层级，更好地发挥协商议事的作用。”组民则通过群众评议会对村组发展举措进行评议，倒逼服务升级。另一方面，从横向维度出发培育多元协同的村民自组织。伴随村组行政功能日益增强，广大村民参与公共事务需要相应的组织载体，因此基于多样化需求形成了村民自组织，拓展了村民自治的内涵和外延，真正实现“大家的事情大家办、大家的事情大家议”的运行机制。通过组建组级志愿服务队，立足乡土特色，以协调解决村民事务为主，把村民信得过、靠得住、能干事的人员选出来，帮助村民解决操心事、烦心事；成立红白事理事会，通过发放倡议书、上门劝说、倡导宣传等方式，改变大操大办的风气，为广大村民营造和谐健康的生产生活氛围；成立组务监督委员会，通过建立起相关制度，对组织事务进行监督等。可以看到，培育和发展村民自组织不仅有效解决传统自治过程中条块分割的结构化困境，而且弥补了传统治理资源和治理手段及能力的不足，化解了治理组织的“空转”“悬浮”等不良状态，成为有效推进组级治理长效发展的重要举措。

（二）利益逻辑：利益相关者的关联与调适

现代治理理论认为，治理的目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。共同利益并非集体行动的充要条件，但随着集体中成员数量的增加，个体对集体行动的贡献减少，识别个体对集体行动贡献的成本却不断增加，“搭便车”的激励由此产生。在组级治理实践中，村民依赖公共利益的程度高低直接决定其参与公共事务的积极性的强弱。村民个体依赖公共利益的程度越高，其主动积极参与组内公共事务的程度就越高，反之亦然。然而，伴随着全面取消农业税、土地承包期再延长30年等政策的出台，农村集体经济组织的功能和作用被日益削弱，农民的生产和经营组织化程度日益降低，村民与村组的利益关联程度随之弱化。由于缺少利益上的关联，村、组、民三者间的关系日渐疏离，村民间呈现出“原子化”的状态，这种状态直接导致村民参与公共事务的积极性大打折扣。因此，村民小组作为基本治理单元，最主要的功能定位应是村民自治的实施载体，以小组为单位对公共事务进行治理会更容易吸纳村民成为自治主体。

而公共事务能否有效吸纳主体、实现高效治理，取决于公共事务与牵涉人员利益间的正相关程度，C镇DG组则充分以集体利益为牵引，有效调动村民参与到组内公共事务中来。其具体表现为：一是将“组级资源”变成“组级资产”。DG组依托自身人文资源和区位优势，从2015年起围绕美丽乡村、乡风文明、环境治理等工作，科学规划农耕产业园、露营基地、乡村民宿等一系列特色产品，成功将宝贵村组资源转化为村组乡村旅游开发的优势资产。二是促进“村民资金”变“组级股金”。通过组织召开村民代表会议，提议、商讨户主会议决策，DG组72户农户踊跃筹资入股，众筹成立了农民合作旅游公司，引进外来企业合作，实现公司化运营，确保组级资产增值保值，既有利于推动集体经济的发展，也通过租金和营收利润分红，让组民共享集体利益。三是促进农民变股东。在成立了农民合作旅游公司后，小组对组域内确权后土地全部实行有偿流转，统一对外招商引资，进行项目开发。通过户主会议决定，公司所有收益按照农民60％的份额进行分配，实现了村民从农民向股东的转变。可以看到，DG组在推动组级集体经济发展中，一方面，为了实现组民利益与集体利益的关联，让每个组民成为其中的利益相关者，正如美国学者弗里曼指出的，利益相关者既可以影响组织目的的实现，同时也是被组织目的实现过程影响的关键因素。另一方面，考虑到村民或村民小组自身“并非是完全团结的，相互之间也存在着利益分化，甚至是不可调和的利益冲突”。

因此，基于不同利益相关者内在呈现出的摩擦和异化，村民小组让农民变股东实现角色转换，制定规范统一的财务制度，因地制宜发展组级物业、文旅等集体经济项目，探索建立组级集体经济合作社、产业协会等，吸引鼓励组内村民以多种方式参与入股，努力把合作社、协会等打造成为调适利益关系、增强利益联结的平台载体，凝聚推动组级治理可持续运作的内生动力。

（三）制度逻辑：契约性规范与选择性激励

传统的乡村社会是“熟人社会”，人们因血缘、亲缘聚村而居，世代延续，相互交融。“论起来都是亲戚”“做人做事留一线”等价值观念是人们具体行为选择的逻辑起点。贺雪峰认为，在中国人行动逻辑中，因为缺乏抽象价值和普遍信仰，人的行为是以私为前提的。虽然现代化进程已然打破乡村社会的原有治理格局，村庄权力运转发生着巨大的逻辑转向，但在村民自治实际运行中仍然蕴含着传统的“乡土性”特征。换言之，村民自治制度仍然保持着乡村社会风俗习惯和传统文化的黏滞性与延续性，其中非正式制度的“合情合理（或者合礼）”比正式制度的“合规”或者“上纲上线”更重要。因此，带有鲜明乡土性和“地方性知识”色彩的非正式制度，如人情伦理、风俗习惯等，在乡村社会对人们的日常生活演进产生着不同程度的影响。尤其是在组级治理场域，公私领域边界划分决定了需要用不同的制度逻辑来支配治理行为。一般而言，公共领域的运作主要依托国家权力来保障实施的正式制度，但组内事务甚至是邻里纠纷、关系协调的私人事务，就不能完全依赖正式的制度规则，通常要依靠非正式制度予以规范调整。这一点尤为重要。试图通过正式制度逾越治理边界的行为反倒会遭到“制度反噬”，很大程度上难以形成村民的情感认同和行动能力。进一步来看，当前乡村社会非正式权力日渐多元发展，但道德习俗和价值规范无疑是重要的权力类型之一，其运作逻辑通过宣传、榜样示范、教育、引导、劝说等方式仍在潜移默化地发挥作用如果相互关联的行动者能以共同规范标准或价值观范式作为他们的行动导向，那当这种规范系统逐渐内化于行动者，对它的遵守就成为行动者的一种内在需要或习性了。目前来看，村规民约是村民自我约定俗成的理念，是在长期的日常生活实践中形成的理性集体共识。这种契约性的规范共识既是村庄内生秩序的外在表现，也是村民自我管理和自我服务的制度化呈现。然而，“百村百貌、千组千面”，村庄治理仅靠村规民约难以有效兼顾各个村民小组的实际需求，因此，组规民约孕育而生。

众所周知，移风易俗并非易事，不仅需要文化宣教，更需要采取相应的规约手段进行引导。为此，一方面，C镇QX组结合本组实际，由本组组员集体商议，秉持“一人一票”的理念，着重在村组建设、日常管理、移风易俗、奖励惩处等方面确定组规民约，如明确“丧事简办，只请两个礼宾，每户出一名代表进行集体吊丧喜事新办，迎亲只燃放一次烟花爆竹，办理宴席标准每桌不超过四百元，本组人情往来从简，非亲戚往来礼金提倡不超过两百元”，以非正式制度的组规民约作为行动依据，有效规范组内成员间的社会关系，潜移默化影响组民行为方式，逐渐形成具有本组特色的行为“符号”。这一过程鲜明体现出村民小组为实现治理目标，借助和援引非正式制度的力量，有效提升了村民自我约束、自我管理和自我发展意识。另一方面，还需要依靠规范或规则来实现对村民的激励和约束，以推动全体村民的普遍参与。那么，如何才能激发村民积极参与组内公共事务的意识和行为呢？奥尔森指出，“需要建立一种‘选择性激励’来驱使大集团中的理性个人采取有利于集团的行为参加集体行动”，在一个特定的规模和范围内作为动员其成员采取行动的手段，以推动更大范围内成员的普遍参与。由此，村民小组组织开展“干净人家”“精巴媳妇”“道德模范”“致富能手”等一系列先进典型评选活动，尝试通过积极的选择性激励手段牵引家户互动，最大限度形成集体精神和价值认同，在一定程度上唤起情感的力量，为村民行为决策提供了无意识依据，可有效规避集体行动中的搭便车行为，这在达成村民集体行动逻辑上或许更为关键。在这一意义上可以说，组级治理实践在不同程度上体现着规制与激励相结合的制度逻辑，充分发挥了情感激励特有的治理功能优势，是村民小组为实现集体行动而应进行的主动策略选择。

四、结语：组级治理的现代化启示与发展反思

村民自治作为一个历史过程，我们应将其置于特定的历史环境下加以考察。继政权下乡和政党下乡后，以农民群众为主体的村民自治的“登场”已成为历史的必然。与此同时，传统的治理机制难以适应新时代发展需要，不仅不利于统筹配置基层的治理资源，也难以聚合各方力量以形成合力。因此，组级治理作为村民自治现代化转型的重要突破口，在社会发展中不断调整其功能定位，实现治理的结构性转换，可以取得更大的治理成效。

本文在参考已有研究成果的基础上，构建了基于组织－利益－制度的三维分析框架，探索村民小组作为自治实践场域的集体行动逻辑。可以发现，型塑场域规模与拟制组织架构、促成利益相关者的关联和调适、援引契约性规范与选择性激励的力量共同催生了村民小组治理中的集体行动。组级治理的本质是通过达成集体行动来有效处理组级公共事务和实现村民公共利益而呈现出来的治理逻辑。一方面，从源头上重塑农民的主体地位，改变传统的被动治理局面，使以公权力为代表的国家权力深入基层治理的方式发生改变，在治理层级上向下延伸和拓展，不断吸纳乡村社会自治力量向规范性力量转换，从而实现国家意志；另一方面，村民小组作为基本自治单元，介于村委会与农户之间，势必在加强村户联系、弥合村户断层方面起到桥梁纽带作用。只有疏通利益表达和政策传达的渠道，才能解决村民自治虚化的问题，从而激发村民自治的内生动力，真正打通基层治理的“最后一公里”，也将更有利于乡村社会政权稳定和社会经济有序发展。为此，组级治理的实践展演所呈现出的制度优势，使它日益成为村民自治的一种新的发展尝试，但仍需要对其未来的发展路径进行反思和探索。

一是组级治理还需进一步优化制度环境作为支撑和保障。在目前“乡政村治”的模式下，国家和村庄的实际关系并不像制度安排的那样明晰，强国家弱社会的形态仍然是一种较为普遍的现象，这本身在一定程度上会阻遏村民自治的成长。因此，组级治理应在既有的行动框架下，既要遵循常规，更要懂得“破规”，融合多方治理资源激发村民小组内生发展动力，以实现可持续、长效化、内生型的发展。二是充分挖掘乡村传统文化的治理优势，并与现代村民自治框架相结合，成为保障村民自治长久稳定的基石。从目前组级治理的实践来看，组规民约受到外来文化一定程度的冲击，为避免其内生权威日益式微，更好地服务于治理现代化需求，应思考如何将村组文化作为一种治理手段，充分发挥组级文化的牵引功能，转变村民传统意识和观念，凝聚思想共识，这也符合新形势下乡村治理的内生要求。三是从管理的角度来看，人力资源是最为核心的组织资源。人力是乡村振兴的主体，亦是参与组级治理的中坚力量。传统意义上分散化、原子化的村民难以形成主体合力，主体力量的缺失牵制着村民小组的治理效能。因此，如何推动村民小组成为网罗汇聚外流人员的平台载体，如何通过嵌入和发展组级集体经济组织，不断为村民小组的内源性发展赋能，汇聚广大村民形成自治的“内合力”，为村民自治制度的创新和发展提供新的契机，推进实现治理体系和治理能力的现代化，也将成为进一步深化和拓展研究的方向。

（作者李斌系中南大学公共管理学院教授，博士生导师；周欣系中南大学公共管理学院博士研究生。乡村发现转自：《湖南师范大学社会科学学报》2023年第3期）

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