【专项债券100问】专项债券投向领域历史演变

一、专项债券的诞生

2014年8月，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》正式发布，赋予了地方政府依法举债的权利。地方政府举债限制由此打开，但同时也明确了地方政府债券是地方政府举债融资的唯一合法渠道。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）首次提出地方政府可以发行专项债券——专项债券正式登上历史舞台。

二、投向领域的政策历程

2015至2017年专项债券处于起步阶段。财政部发布的《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）（现均已废止），对专项债券的定义、偿债来源、预算管理、承销发行等作出了正式规定，但均未对专项债券投向领域进行明确规定。在这一阶段，专项债券的类型主要分为置换专项债券和新增专项债券，其中又以置换专项债券为主。新增专项债券则基本都是土地储备专项债券。

2017年之后置换专项债券逐步减少，专项债券迎来快速发展阶段。财政部于2017年印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），优先选择土地储备和收费公路2个领域在全国范围开展试点工作。2018年又推出棚户区改造专项债券，进一步扩大了专项债券投向领域。

2019年9月召开的国务院常务会议第一次公布地方政府专项债券负面清单，“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。同时也构建了专项债券投向领域的基础分类框架：“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”。

2021年财政部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕209号）明确了2022年新增专项债券资金的主要支持范围：重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。

2022年5月《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）强调：“在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围”。同年，国家发改委《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》对新增的2个支持领域做出具体安排：“新能源”并入原有能源领域，实际增加“新型基础设施”领域，其他领域分项也进行了调整和完善（图2）。至此，专项债券投向领域正式扩大到现有的“十大领域”。

从以上专项债券投向领域的历史变化可以发现，专项债券政策并非一成不变，它会随着国内社会经济阶段性发展要求和特性做出动态调整，引导资金持续向未来一段时间内发展的着力方向和重点领域流动，切实发挥专项债券“促投资、稳经济”的作用。

三、投向领域的现状情况

在目前专项债券投向的“十大领域”形成后，2022年全年专项债券规模40314.14亿元，其中市政和产业园区基础设施建设领域资金占比最高，达到34.82%，其次为保障性安居工程和社会事业领域，分别占比17.74%和16.54%。

在数量方面，2022年全年专项债券项目29685个，其中市政和产业园区基础设施领域数量占比最高，达到30.20%，其次为社会事业和保障性安居工程领域，分别占比30.14%和13.84%。

根据上述数据统计可以发现，市政和产业园区基础设施领域项目多、金额大，是目前专项债券投向领域的重点方向，也体现出了我国现阶段产业转型升级的需要。而在社会事业领域则展现出小而多的特点，项目大多直接关系到民生问题，是地方政府长期关注和提升民众幸福感的重要领域。此外，在新型基础设施建设和新能源等新增领域，目前在项目数量和资金占比方面均较少，但5G和新能源的发展浪潮已然袭来，未来的专项债券投向领域当中，新型基础设施建设和新能源领域仍然具有较大潜力。

四、投向领域的未来趋势

2023年3月6日，在国新办就“着力推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步”有关情况举行的发布会上，国家发改委副主任杨荫凯表示，将会同有关方面积极研究进一步扩大专项债券投向领域。3月26日，财政部部长刘昆在中国发展高层论坛2023年年会上阐释中国财政政策时提到“适当扩大地方政府专项债券的投向领域和用作资本金的范围”。

具体来看，城市发展方面，我国城市化率目前已经达到60%以上，城市建设逐渐告别“摊大饼”模式，由增量发展转向存量发展，未来以城市更新、存量资产盘活等为主的存量发展模式将引领我国城市发展的新潮流，专项债券在这样的背景之下，也必定顺应发展趋势，在相关领域加大支持力度；绿色发展方面，在十四五规划“推动发展方式绿色转型”的要求下，专项债券将持续在绿色低碳和新能源领域探索新品类，推动环境保护从末端治理向布局和结构优化延伸。

面对近年来经济下行的巨大压力，作为政府重要金融工具的专项债券，其投向领域将在未来持续扩大，而此举将可以通过政府投资和政策激励在更多建设领域有效带动全社会投资，进一步增强投资对优化供给结构的关键作用。

五、小结

综上所述，专项债券在不到十年的发展历程当中不仅仅是从无到有，其投向领域更是随着国家社会经济的发展由少到多，过程中不断指导地方精准聚焦短板领域和薄弱环节、持续优化使用范围、扩大有效投资，为拉动消费扩大内需、促就业稳增长提供了有力支撑。

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