赛迪前瞻：日本《分包法》防止大企业拖欠中小企业账款的做法及启示

日本防止大企业拖欠中小企业账款主要是通过制定和实施《防止分包付款延迟法》（以下简称《分包法》）来实现的。据日本公平交易委员会的报告，即使在疫情期间，日本中小企业发生账款拖欠的概率也低于0.2%且稳中有降。赛迪研究院中小企业研究所认为，日本在防止大企业拖欠中小企业账款方面收效显著，主要得益于制定《分包法》不断完善市场交易规则，公平交易委员会有效执法纠正不当行为，中小企业厅主导公共服务便利价格转嫁及价值创造，倡导企业自律优化交易环境等，值得我国借鉴。

一、我国大企业拖欠中小企业账款

问题及原因

2018年底以来，我国开展了防范和化解拖欠中小企业账款专项行动，累计帮助中小企业清理拖欠账款超过9000亿元。专项行动旨在解决政府、事业单位和国有大企业对中小企业的无争议的账款拖欠问题，大量与政府预算无关的大企业拖欠中小企业账款问题仍然严重。根据国家统计局数据，2020年中国大型企业、中型企业和小型企业应付账款与应收账款分别为79653.7亿元与60103.3亿元，37440.5亿元与38406.4亿元，43662.7亿元与68986.6亿元，大型企业对中型企业特别是小型企业的应付账款规模巨大，小型企业承受了巨大的资金压力和权益损失。广东省中小企业发展促进会2022年初的一项调查显示，中小企业的账款拖欠主要表现为两个方面：一是应收账款账期过长，仅有11.9%的企业平均账期在30天以下，65.3%的企业超过60天，甚至有9.3%的企业超过半年。二是账期截止后仍普遍存在拖欠问题，有71.2%的受访企业表示过去一年遭遇了款项拖欠。

中小企业的账款拖欠问题，直接原因是大企业利用市场优势地位获取不当利益。从国家统计局统计的大型、中型和小型工业企业应收与应付账款来看，大型企业应收账款明显少于应付账款，中型企业应收账款略多于应付账款，而小型企业应收账款明显多于应付账款而且近年差额还在不断扩大。这表明企业规模越大，市场优势越明显，账款拖欠规模也越大。更深层次的原因则是我国尚未形成法制化的规范大企业与中小企业交易行为的长效机制，目前《中小企业促进法》和《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）主要通过行政手段约束政府机关、事业单位和与财政预算相关的国有大企业对中小企业的账款拖欠，对市场化的大企业与中小企业间交易行为的指导性和约束性均严重不足。

二、日本《分包法》解决账款拖欠

的主要做法

当前世界主要市场经济体均有治理大企业账款拖欠的法律体系。比如，欧盟的《关于打击商业交易中延迟支付第2011/7/EU号指令》，德国的《加速到期支付法》，英国的《1998年延迟支付商业债务（利息）法案》，韩国的《转包合同公平交易法》和日本的《分包法》。

日本《分包法》主要通过完善立法、公平交易委员会有效执法、中小企业厅主导公共服务以及《建立伙伴关系宣言》来防止大企业拖欠中小企业账款。

《分包法》界定了大企业的4大义务、11种不当行为，后续不断完善执行细则和相关解释，为规范分包交易提供了坚实的法律依据。《分包法》明确界定了两种适用情形，大企业在分包交易中的4大义务及11种不当行为，公平交易委员会还根据执法实践制定了12种细则（见表1），比如大企业必须保存与中小企业签订的纸质或电子合同两年及以上；大企业应尽可能以现款支付分包费，不得强迫分包中小企业接受商业票据；支付期限为成果物交付后60天以内，延迟支付按年化利率14.6%计算利息。此外，公平交易委员会和中小企业厅还根据实际需要不断完善相关解释。比如，2019年要求大企业通过电子订单开展分包交易时需获得分包中小企业的同意，且不得转嫁与电子系统开发相关的成本；2020年7月要求大企业必须遵守分包付款方式的票据通则，票据贴现期为60天内；2021年12月制定了“通过价格转嫁促进价值创造的便利措施”，努力推进分包交易的价格转嫁，包括消费税的合理转嫁。

▲数据来源：赛迪中小企业所整理2022 .12

公平交易委员会对《分包法》实施有效管辖，纠正分包大企业的违法行为，保护承包中小企业的正当权益。日本公平交易委员会是直属于日本内阁的反垄断部门，具有独立性、权威性和专业性，其执法程序严谨合理，执法手段高效有力（见表2）。以处臵大企业对中小企业申告实施的报复行为为例，日本公平交易委员会执法成效显著。首先，大企业对中小企业的违法情形绝大部分来自委员会主动全面的书面调查；其次，大企业对中小企业的报复是《分包法》明文规定的违法情形；最后，如果公平交易委员会认为存在报复嫌疑，将要求大企业报告交易情况，并对相关大企业开展现场调查，违法情形一经确认，将予以罚款并进行公示。根据公平交易委员会的年度报告，2021年涉及大企业报复的案件有12件，2019年和2020年甚至分别为1件和0件，表明《分包法》治理大企业对中小企业的报复效果很好。

根据公平交易委员会的报告，2021年该委员会调查了6.5万家分包大企业和30万家承包中小企业，着手处理了疑似违反《分包法》案件8464件，为187家分包大企业，5625家承包中小企业挽回经济损失5.5995亿日元的损失，其中涉及延迟支付的有105家大企业和2970家中小企业，共1.2035亿日元。《分包法》对分包交易的管控是系统和全面有效的，并不局限于账款拖欠。

▲数据来源：赛迪中小企业所整理2022 .12

中小企业厅主导的公共服务有效支撑了产业链企业的价格转嫁和价值创造，可有效规避交易争议和账款拖欠。与《分包法》相关的公共服务主要由中小企业厅组织实施，公平交易委员会发挥了重要的配合作用。

一是通过“分包寺”开展分包交易的咨询、调解和辅导。由日本中小企业厅委托公益财团全国中小企业振兴机构协会设立“分包寺”，并由该协会与各都道府县中小企业振兴协会（中小企业支援中心）合作建立了47个区域“分包寺”，形成了遍布全日本的分包交易服务机构体系。“分包寺”总部设在全国中小企业振兴机构协会，负责管理全国“分包寺”业务的运行。“分包寺”的基本服务有三项：其一，为分包交易双方提供免费咨询。比如，中小企业遇到迟延支付、原材料暴涨但分包大企业不接受价格上调、多年的订货关系突然被停止等；分包大企业如果对交易中的一些做法是否符合《分包法》规定有疑问也可以咨询。其二，为交易纠纷提供调解。在分包价格、交货日期和付款方式等方面存在争议时，双方均可向“分包寺”提出调解申请，由“分包寺”委派律师或咨询专家进行调解协商。其三，对分包交易进行指导。

二是通过讲习会、研讨班的形式，利用“分包交易合理化促进月”等活动开展普法宣传。讲习会是面向分包大企业的普法讲座，研讨班是面向承包中小企业经营管理人员的推广会。日本公平交易委员会和中小企业厅每年都会举办数十场讲习会、研讨班，对分包交易相关企业进行《分包法》基本知识教育。公平交易委员会和中小企业厅合作，于每年11月和3月联合举办“分包交易合理化推进月”，集中时间开展《分包法》的宣传教育。日本中小企业厅为各行业制定分包指导方针，内容包括禁止行为解释、违法典型案例分析和执行分包法的最佳实践，迄今已先后发布了16个行业指导方针。中小企业厅还动员各都道府县中小企业支持机构和商会行业协会，开展各种讲习会和培训班、发表文章宣传《分包法》的宗旨和规定。

三是开展分行业的分包交易指导，主要是推广成功的交易案例和便捷的范式合同。通过“自愿行动计划”促成行业分包交易共识的达成，2016年9月日本中小企业厅发布“面向未来的交易实践”一揽子措施，到2021年1月底，共有16个行业49个组织制定了“自愿行动计划”促进分包交易共识的达成。2020年开始召开“类型交易优化促进委员会”推广范式合同，截至2021年10月，书面调查确认已有超过30000家大企业采用了范式合同，当前日本政府仍在不断加大范式合同的示范和推广力度。2021年，为应对疫情和国际市场变化，日本公平交易委员会和中小企业厅联合向1400个商会协会发函，要求他们推动会员中的发包商尽快并尽可能以现金支付分包价款，并提出拟于2026年完全废止以票据支付分包费的政策。

四是推广电子订货和数字交易，改善交易环境。中小企业厅开展中小企业国内外电子订货的情况调查，根据政府和行业的相关研究与实践成果制定措施普及电子订货；为使用在线商店、应用商店和数字广告的中小企业设立“数字平台交易咨询窗口”，由专业人士提供免费交易咨询。

日本分包交易公共服务旨在使各企业在价值创造中的贡献得以合理体现，使价格转嫁得以顺利进行，避免交易争议和账款拖欠，最终实现产业链共存共荣。为保证相关公共服务的顺利实施，日本政府为中小企业厅提供了充足预算，通过政府购买社会化服务，或者通过为官方设立的服务机构安排预算资金来提供相应的公共服务。

▲数据来源：赛迪中小所整理2022. 12

倡议“建立伙伴关系宣言”（以下简称《宣言》），推动分包大企业形成自律，与承包中小企业互利共赢协同发展。日本内阁“开拓未来伙伴关系建设推进会事务局”（以下简称事务局），制定《宣言》模板、规约和标识，企业经申报并经事务局批准后，在日本中小企业振兴机构协会门户网站发布宣言，承诺遵守《分包法》的相关规定，致力于纠正损害与中小企业建立互利共赢关系的交易行为，推动整个供应链共存共荣。发表《宣言》的企业，有权将《宣言》标识用于企业宣传和公关活动。如果发现《宣言》企业违反承诺，主管大臣将取消其《宣言》企业资格。《宣言》机制建立于2021年6月，到2022年5月27日宣布参加《宣言》的企业达到9277家，进展迅速。该制度在优化分包交易、保护中小企业权益、推进供应链合理转嫁成本和实现产业链合作共赢协同发展方面效果显著。根据日本中小企业厅的问卷调查，分包大企业的九成以上已意识到与供应商协商交易条件非常重要，承包中小企业中有五成切实感受到《宣言》的效果。

三、启示与建议

鉴于我国在解决大企业与中小企业间账款拖欠问题方面仍存在较大困难，建议借鉴日本《分包法》，围绕规范交易行为推进立法和执法机构建设，创新和完善公共服务，倡导企业自律，立足源头治理，建立防范和化解大企业拖欠中小企业账款的长效机制。

创新和完善公共服务支撑大企业与中小企业间开展规范的委托交易，实现大中小企业融通发展。一是通过宣传推广现行防止拖欠的法律为中小企业提供法律援助，提高中小企业使用法律手段维护正当权益的能力。基于各行业大企业与中小企业间委托交易的特点，推进各行业达成价格合理转嫁的共识，编制和推广范式合同，实现委托交易的便捷规范高效。支持公共服务机构提供交易咨询，调解交易纠纷，为中小企业开展价格谈判、合同签署、成果物交付、账期管理和票据融资等提供支撑，营造有利于保护中小企业权益的交易环境。发挥数字交易达成交易、支付、追溯、交付和融资便利的优势，积极推动中小企业使用电子订货系统，完善和推广数字交易。二是为支持中小企业解决账款拖欠的各项工作提供相应的财政预算，可通过政府购买服务，也可通过为公共服务机构提供预算资金实现对中小企业的高质量服务；严格预算管理，加强预算绩效考核。

倡导大企业自律，形成防止拖欠的企业共识，实现产业链合作共赢协同发展。一是搭建防止大企业拖欠账款的自律宣言框架，调动大企业规范开展委托交易的积极性和自觉性。定期调查和公示大企业自律情况，规范相关企业自律宣言标识的使用和宣传，推动自律宣言落地生效。二是充分发挥自律宣言在优化分包交易方面的积极作用，保护中小企业权益，推进供应链合理转嫁成本，实现产业链企业的合作共赢和协同发展。

来源 | 赛迪智库中小企业研究所

编辑 | 办公室