新政下EPC全过程造价控制的难点及对策

EPC模式是指总承包单位接受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。其合同最典型的形式为设计-采购-施工总承包，俗称交钥匙工程。EPC模式的合同价格形式一般有总价合同、固定单价合同。在项目实施过程中，往往因为图纸滞后、边设计边施工等诸多因素给投资控制造成极大困难。本文根据笔者的EPC项目经验，针对影响投资控制的因素进行分析并提出相应的意见及措施。

1 EPC模式下造价控制的必要性

1.1 投资控制的依据缺乏

EPC项目由于设计滞后，在项目实施前期往往只有立项及可研批复作为控制投资的依据。该模式下的工程建设项目往往规模较大、建设周期长、技术难度大，在招标阶段大多明确单价采用定额组价或政府财政评审中心评审后下浮比例作为合同单价的形式。由于EPC项目设计出图严重滞后，甚至承包人故意推迟出图进度，以便将利益最大化。这在客观上造成了边设计、边施工的局面，导致合同单价的确定也比较困难。施工单位的进度款在清单没有出来之前只能由过控单位按定额组价确定，除了专业技术人员对定额的理解水平存在差异外，材料价的确定也比较困难，这就可能出现过控人员组价与政府财政评审中心评审的单价不一致而导致进度款超付的风险。由于资金具有时间价值，除了资金利息外，进度款超前支付会带来连锁反应，个别项目甚至遇到某些特殊原因发生停建、缓建风险，而进度款已经超前支付。

1.2 业主对设计单位的管理难度大

EPC项目最典型的合同模式为设计-采购-施工总承包。在此种模式下，设计单位、施工总承包单位为联合体投标成员，就中标项目承担连带责任。设计费的计费基数为工程费用，这就导致设计单位、施工总承包单位形成了利益共同体，他们往往追求投资最大化。业主想要像传统施工图招标项目一样控制设计单位往往变得困难。设计单位为了多收设计费，常常超标准设计，造成设计过于保守，甚至直接听命于施工总承包单位的要求，最终的投资确由业主买单。

1.3 总承包单位对造价控制缺少积极性

EPC模式下的建设项目规模大，参与建设的分包单位也较多。总承包单位的技术经济资料往往由分包单位做好后汇总。为了转移风险，总分包之间的合同也通常是在业主确认的综合单价后下浮比例作为分包单位的结算单价，总包单位仅仅收取管理费。在此情况下，业主和过控单位对材料价格的确认难度进一步加大，特别是在定额组价材料认质认价的模式下。总包单位仅仅收取管理费，对分包单位的造价管理流于形式，往往直接将分包单位的主张变更总承包单位的主张，造价争议比起常规项目有增无减。

1.4 EPC模式下签订的合同风险高

此类项目往往建设规模较大，在签订合同时通常是以合同项目包的形式存在，详细的建设规模和内容往往是不确定的，签约合同金额较高，在招标后才开始进行方案设计、初步设计、施工图设计；有的项目还需分批实施，甚至有的单项工程因地方政府政策变化、政府领导调整、业主资金问题而改变实施规模，原本合同金额很大的项目可能突然变成了小项目，给投资人的预期利润造成巨大影响。如笔者经历过一个EPC项目签约合同价为19亿元，由6条市政道路组成，当投资人实施的产值接近两亿元人民币的时候后续项目不再实施了。此类合同在签约时合同条款中往往还有业主有权改变实施规模而投资人不得就此提出索赔的协议条款。对投资人来说，EPC模式下项目的合同风险很高。

2 EPC总承包模式下，全过程造价控制的难点和重点

按照传统的承发包模式，整个工程造价控制的重点是在工程项目的设计施工图出来以后，建设单位自行编制或者委托造价咨询机构编制招标控制价，投标单位按照工程量清单模式或者定额模式进行投标报价，然后确定整个项目的合同价款。在项目实施过程中，建设单位和施工单位就设计变更和工程签证进行控制，最终结算得出工程造价的流程。在这个过程中，施工图纸是确定的并且设计单位是由建设单位直接委托的，工程量和工程所涉及到的绝大多数技术经济参数以及相关人工、材料、机械等单价的确定原则也都是明确的。建设单位和施工单位无论是采用市场价还是采用定额计价均有参考依据。进度款支付也有准确的价格参考，双方在造价控制过程中，不论是合同价款的确定、进度款的支付，还是工程竣工结算价款的审核，相比EPC模式而言还是比清晰的。而EPC总承包模式下的造价控制则完全颠覆了以往造价控制的概念和方式。由于多方因素的不确定性，投资控制变得极为困难，EPC总承包模式下造价控制的难点和重点主要有以下几方面。

2.1 业主主要是通过EPC合同对总承包单位进行监管，对联合体其他成员单位控制力度低

EPC总承包项目在大多数情况下由施工单位作为联合体成员牵头单位，设计单位与施工单位形成利益共同体。在此模式下，EPC联合体成员均追求投资最大化，使得业主想要通过设计优化达到控制投资的目的变得极为困难，业主单位无法控制设计、地勘等单位的行为，反之，施工总承包单位作为联合体成员牵头单位，却可以轻易将自己的利益诉求通过设计、地勘单位来实现。

2.2 业主选择总承包单位的范围小，投标竞争不充分

采用EPC模式招标的项目建设规模大、工期较长、技术难度大、投资额较高，业主对承包商的选择面也较一般项目小。此类项目在招标时往往对投标人的企业资质、专业技术人员、技术装备、财务状况、类似工程项目业绩、企业信誉等方面都有较高要求。满足以上要求的企业较少，甚至大多是一些央企或地方政府管理的重点企业。这类潜在投标人的数量相对较少，EPC总承包项目的投标门槛自然升高了，投标过程中无法像传统模式下的招投标项目一样形成充分的市场竞争。

2.3 建设单位和总承包单位在造价控制方面的身份转换，工程造价控制由建设单位主导变为总承包单位主导

在传统的发承包模式下，建设单位在整个投资控制过程中起主导作用，项目从立项到竣工结算试运行等各个阶段，建设单位既是实施者也是监督者。随着EPC工程总承包模式的执行，建设单位对项目的管理让位于工程总承包单位。建设单位的主要工作为对项目的建设标准和建设规模、建设功能等提出要求，并在项目的实施过程中对这一目标是否实现进行全过程的跟踪和监管。而总承包单位本身的目标就是使得利益最大化，在不超过投资限额的范围内对控制投资积极性不高,因为在不超过投资限额的前提下最终造价由业主买单。

2.4 在 EPC总承包模式下通常是边设计、边施工，事前无法准确预估工程投资

在传统模式下，工程合同价款计价的基础是经审查后的施工图纸和工程量清单以及相配套的定额。在EPC总承包模式下，建设单位和工程总承包单位在签订EPC总承包合同时，图纸还未完成，项目还处在决策阶段，具体工程的参数和工程量等决定工程价款的因素还是一个无法确定的未知数。在这种情况下，如何确定项目总投资，采用何种方式确定以及将来如何调整最终的项目结算款，是建设单位和工程总承包企业造价控制的又一个重点和难点。

2.5 勘察、设计、与施工单位组成联合体，其相关利益是捆绑在一起的

在EPC工程总承包模式下，勘察、设计、采购、施工等单位利益是捆绑在一起的，而工程造价控制的重点在设计阶段，EPC总承包单位为了利益最大化，通常会要求设计将投资额无限放大，以便获得高额回报。EPC项目在大多情况下为政府投资项目，业主本身专业技术水平有限，对于超标准设计的情况也无法判断其合理性。

2.6 EPC总承包模式从源头上缺乏市场竞争或竞争不充分

在EPC总承包模式下，通常是将勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。只有实力相当雄厚的企业才具有承担此类项目的实力，与传统模式相比，选择能够承担此类项目承包商的范围大幅度减少。因此，在工程总承包招标阶段市场竞争就不充分。

2.7 设计变更难以控制

由于设计与施工单位是利益共同体，施工总承包单位作为联合体牵头单位，在很大程度上，施工单位为了自身利益或施工方便单方面要求设计出具变更。或者将变更反映到图纸上，通过图纸升版达到其目的。由于设计单位的设计费要由总承包单位拨付，因此设计单位会最大限度的配合施工总承包单位，而增加的费用却由业主买单。

2.8 EPC模式下的业主大多数为政府投资公司，其本身的管理水平、专业技术能力较弱

由于业主不专业本身导致了管理不到位的情况。如修建一座污水处理厂，功能描述书需要明确污水处理工艺要求、污水日处理规模、生产用房、配套用房面积、结构形式、门窗面积比率、内外墙装饰标准等等。且在图纸设计之前建设单位还需向设计下发设计任务书，就设计内容提出明确的要求。总承包单位必须按业主的要求进行设计，设计成果需得到业主确认方可实施。然而在实际工作中很多业主没有进行相关的要求，业主完全没有对设计单位进行有效的管理。

2.9 经评审的工程量清单滞后，在投资控制中长时间缺乏依据

大多数EPC施工合同约定以财评评审的价格下浮一定比例后作为合同结算单价，而工程量清单编制和评审进度往往严重滞后，导致工程投资控制缺乏可靠的参考依据。很多项目情况特殊，工程量清单经过评审后的价格将作为结算单价，在工程量清单确定后，工程价格的风险就完全由施工单位承担。由于没有工程量清单，现场施工情况已经成为既成事实，施工单位便会以此主张权益。以笔者经历过的项目为例：某EPC市政项目，由于设计图纸滞后，客观上形成了边设计边施工的局面，工程量清单不具备编制条件。如果有了工程量清单，无论施工方采购的用于场地回填页岩在哪里购买，综合单价都不受影响。而由于没有工程量清单，施工当地又没有足够的页岩供应，施工方就会造成到周边甚至更远的地方采购的既成事实，并据此主张价格。对此，政府投资项目评审中心作为政府项目评审机构，事后完全可以不认可工地的既成事实，原因在于项目业主单位没有及时报送工程概算和招标控制价进行评审。同时，最终评审的难度也会加大。

3 在EPC总承包模式下，全过程造价控制的管控措施

3.1 在项目实施前制定投资控制实施方案、完善相关制度流程

建设单位要制定投资控制的具体实施方案，包括进度款审核与支付、设计变更、现场签证、材料认质认价等各方面的管理流程并征求过控咨询单位的意见，可以要求过控咨询单位为项目量身制定全过程咨询实施方案，并对项目参建各方进行交底培训，在施工过程中与投资相关的事项均需按流程办事。

3.2 强调以设计阶段为重点的全过程造价控制

研究数据表明，设计阶段工程造价的影响程度约占70%，施工阶段的影响却很小。因此，在设计前期就应引进工程咨询企业。业主单位要充分依靠自己的设计部门、工程咨询单位对设计文件不合理的地方提出意见并在合同中提出限额设计的具体要求。

3.3 严格控制图纸版本和设计变更

由于设计单位与施工单位作为利益共同体，业主对设计变更控制的难度加大，笔者提出一套系统的流程：建议设计变更通知单一律由业主或监理单位下达变更指令，不同变更分类编号严格控制；杜绝承包商乱出变更单，甚至有些变更单自始至终并未实施；同时加强图纸版本管控，以某一具体版本的图纸作为基础施工图版本，后期的设计变更都以临时变更单的方式出具，以基础版本施工图加上临时变更作为施工图；严禁施工单位随意进行图纸版本升级，避免前后版本内容差距较大又找不到变更原因，因为这样不利于分清各自的责任。

3.4 尽早启动设计概算和工程量清单评审程序

将工程量清单经过评审后的价格作为结算单价，在工程量清单确定后，工程价格的风险就完全由施工单位承担。由于没有工程量清单，现场施工情况已经成为既成事实，施工单位便会以此主张权益，后期扯皮现象频繁。

3.5 推行模拟清单，采用费率下浮模式招标

由于传统的定额按实结算模式造成了较多争议，近年来的EPC项目出现了模拟清单招标的模式。业主单位委托造价咨询单位，在项目实施之前根据项目类型将未来可能会发生的清单项目全部编制出来，投标人根据模拟清单投报价下浮比例，对于模拟清单漏项的情况在合同中约定组价原则。这种方式在EPC模式下可以解决大部分价格上的争议，是一种比较值得推荐的办法。

3.6 加强业主自身的管理能力

大部分EPC项目出现投资失控的主要原因是管理混乱造成的，其中业主的管理尤为重要。

4 结语

总之，EPC总承包项目的投资控制要从项目的决策、设计、施工等全过程入手，重点要加强业主自身的管理能力，充分依靠监理、过控等单位当好自己的参谋，制定切实可行的全过程管理实施方案，规范EPC各方的行为，以保证项目的顺利实施。同时,EPC作为新生事物，没有固定的操作规范，参建各方要根据不同项目不断探索、不断总结经验，为今后的新项目积累经验。

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