报告：可以通过发行债券参与处置问题金融机构，实现市场化目标

6月27日，中国社会科学院国家金融与发展实验室、中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社共同发布《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2023）》（《报告》）。

国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任郑联盛表示，问题金融机构处置有三个基本目标，即维持金融体系整体稳定、保证关键金融功能可持续性、保护利益相关者。

同时，处置问题金融机构时应把握六大核心要素，一是确保速度、透明度和可预期性。二是持续提供金融服务。三是强化金融机构自救措施，明确处置资金来源和顺序。四是明确损失分摊机制。五是有效降低处置过程中的成本。六是保证市场参与主体的权益。

问题金融机构出现新情况

报告指出，问题金融机构是指已经出现资不抵债、流动性风险、偿付性风险或未满足监管标准等情况中的一种或多种，运营偏离稳健状态，除非立即采取改善措施或经济援助，否则将可能面临破产、倒闭状态的金融机构。问题银行、问题证券公司和问题保险公司是比较常见的类型，而问题金融控股公司则是另一种比较特殊的类型。对问题金融机构的处置是维护金融稳定、完善现代金融监管体系的关键步骤之一。

在中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬看来，问题机构从来就存在，但是近年来显然出现了一些新情况。从国际上看，今年3月份以来，硅谷银行、第一共和银行、瑞信银行等按照宏观审慎监管标准来看的“好”银行陆续破产，给整个银行业提出了新的挑战，这些现象非常值得研究。突出的现象是，这些银行的风险暴露乃至破产，问题并不主要出在这些金融机构自身，监管当局疏于不当、货币政策转弯过急等，都在最近的银行业风险暴露中难辞其咎。另外，发达经济体的政策当局在救助这些问题金融机构过程中采取的救助措施也与过去有所不同。所有这些，都给金融监管提出了新的课题，“这告诉我们，整个金融监管体系仍需进一步完善，在今后的发展中，至少需要综合考虑监管者、被监管者以及二者之间的沟通、配合等全部因素。”李扬说。

李扬指出，就国内情况而言，如何协调处置问题金融机构，如何处置它们与房地产市场、地方融资平台以及地方财政的关系等，都出现了新的情况，这些深层次的问题更值得担心。

中国人民银行研究局处长李宏瑾认为，从货币政策角度看，硅谷银行倒闭是一个非常悲剧的事件，首先，硅谷银行在出现流动性风险时，不想通过美联储贴现获得流动性支持，而是采用市场操作以满足客户提现需求，因此暴露了风险。此外，从AIT货币政策新框架的角度看，美联储货币政策“大起大落”并不应作为银行倒闭的主因，而是金融机构利率风险管理不到位，这也是美联储的观点。

国家金融与发展实验室学术委员会秘书长程炼分析指出，瑞士信贷以及硅谷银行破产事件的启示在于，事后危机处置不仅要考虑道德风险及相应的软预算约束问题，也要考虑安抚投资者及稳定预期的作用。

我国高风险中小金融机构是处置重点，需政府和金融监管部门统筹协调

郑联盛表示，我国对问题金融机构处置整体有效，确保金融体系稳定健康发展。从当前来看，高风险中小金融机构是处置重点，特别是中小银行，并且这个问题与地方债务管理紧密相关。

报告指出，问题金融机构的处置需要政府和金融监管部门的统筹协调，不仅包括跨部门之间的事项协调，还包括中央与地方之间的监管分工和协调合作。

报告就问题金融机构的处置机制提出五条政策建议，第一，应该完善顶层设计，健全相关法律体系。相较欧美等主要发达经济体，我国的金融稳定法律体系尚不完善。改进方向为，一是基于此次地方金融监管框架的调整，明确地方金融机构风险处置的主体和相关程序；二是细化明确存款保险功能定位并丰富存款保险在风险处置中的运用机制；三是进一步完善细化风险处置和司法程序之间的关系问题的描述。

第二，加强市场化处置，提高处置程序透明度，鼓励市场主体参与。当前我国仍以政府为主导进行问题金融机构的处置，应该针对不同的情况采取不同的处置方式。

第三，灵活设置风险分担方案，单独或组合使用多种风险处置工具。一方面明晰各方风险分担问题，保证各主体的利益，也要明确中央和地方的职责；另一方面增加对新工具如“新增第三方主体整体转移业务、资产和负债”和“设立过桥银行和特殊目的载体”的应用。

第四，完善问题金融机构的判定标准，明确触发条件和时限要求。为问题金融机构的认定、早期纠正、接管和关键处置环节设置触发条件和时限要求。

第五，规范公共资金的使用，完善公共资金退出机制。应明确公共资金的使用范围、程序和标准，畅通公共资金的退出渠道，从而抑制相关道德风险，提高公共资金的安全性和使用效率。此外，财政部门在公共资金的使用和退出方面应发挥重要作用，例如可以通过发行债券参与处置，实现市场化目标。同时，建议加快出台《金融稳定保障基金管理条例》，细化基金筹集、管理、使用和监督相关规定。

“总体来说，中国的问题金融机构处置要从财政、金融、社会稳定等多个角度考虑，要将保护金融消费者权益、促进金融稳定、保证社会稳定等置于最重要的地位。”李扬说。

“从国外处置金融风险的经验来看，他们针对的是系统性重要金融机构，即纳入宏观审慎监管的机构，但我们现在面临的问题是要处置问题中小金融机构。所以国外的经验可能有用，但也不是那么有用，国内的经验教训之梳理更加重要。”中央财经大学法学院教授邢会强指出，现在我们需要全盘地、真正地、深入地对我国问题金融机构处置的案例逐案进行研究，总结出一些有规律性、普适性的处置经验，然后形成制度，实现问题金融机构处置领域的法治化。