重复起诉的判断标准

【问题】

重复起诉的判断标准是什么？

【解答精要】

对于是否构成行政诉讼法上的重复起诉，既要审查是否符合《行诉解释》规定的认定前提，又要审查是否同时具有《行诉解释》规定的三种情形。其核心均是后诉与前诉解决的不应是同一个问题，不能让后诉变相的产生改变或者否定前诉的效果。

【具体阐释】

《行诉解释》第106条 对行政诉讼中的重复起诉行为作出明确规定。根据该规定，构成行政诉讼法上的重复起诉，需要符合两方面条件，一是认定前提，即“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉”，二是构成情形，即同时具有《行诉解释》第106条规定的三种情形。

“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉”的核心含义，是在后诉起诉之前，对于同一诉讼事项存在前诉，并且前诉正在诉讼过程中或者已经裁判生效。对此，有两种特殊情况需要予以考虑：

其一，如果对于同一诉讼事项存在先后两个诉讼，并且后诉同时具备《行诉解释》第106条规定的三种情形，但在后诉审理法院作出驳回起诉的裁定前，前诉已撤诉，即前诉原告已申请撤诉并已得到前诉审理法院的准许，那么后诉是否还构成重复起诉？

我们认为，在此种情况下，由于前诉已被准许撤诉，不再处于“诉讼过程中”也没有“裁判生效”，那么就不能再按照重复起诉来裁定驳回后诉。也就是说，即使后诉在起诉立案时属于重复起诉（即后诉立案时前诉尚未撤诉），但在后诉审理法院作出重复起诉的裁定前，后诉具有的重复起诉性质已经消除（即前诉已依法办理撤诉），那么后诉就不再属于重复起诉，后诉审理法院应继续进行审理。

与之相关的是，如果后诉审理法院已经因为重复起诉而作出了驳回起诉裁定，前诉原告再向前诉审理法院撤诉，那么，无论前诉审理法院是否准许撤诉，均对后诉审理法院已经作出的驳回起诉裁定没有影响。因为，在后诉审理法院作出驳回起诉裁定时，后诉仍然具有重复起诉性质。

其二，行政诉讼中的原告对同一诉讼事项不断进行起诉、撤诉、再起诉，此种滥诉行为是否可以按照重复起诉处理？

我们认为，与上一种情况的分析相同，即使当事人在实质意义上存在重复的起诉、撤诉、再起诉、再撤诉等行为，也不能够按照重复起诉处理，因为不符合《行诉解释》规定的重复起诉认定前提，缺乏处于“诉讼过程中”或者已经“裁判生效”的前诉。此时，对于当事人的滥诉行为，应通过对其滥诉行为的认定而予以纠正。

对于重复起诉，除了要符合认定前提之外，根据《行诉解释》第106条，还需同时满足三种情形，才可以认定为重复起诉。现对《行政诉讼法解释》规定的三种情形逐一分析。

（一）后诉与前诉的当事人相同

在行政诉讼法中，“当事人”包括：原告、被告、申请参加诉讼的第三人以及由法院通知参加诉讼的第三人。

对“相同”的通常理解为：当事人是否相同与当事人在前后两诉中的地位无关，只要是在上述当事人的范围内，即可以抛开诉讼地位直接进行比对。

此外，“相同”不仅仅指当事人完全一致，也包括前后两诉的诉讼当事人主体或者数量不完全一致但包括相同当事人的情形。如果出现此种情形，则需根据具体案件情况区分处理。对于前后两诉中相同的当事人之间的诉讼请求需同时结合其他要件认定是否构成重复起诉，对于前后两诉中不相同的当事人则不能按照重复起诉处理。例如，甲是某一具体行政行为的相对人，乙是利害关系人，丙是作出该行政行为的行政机关。前诉中，甲起诉丙；后诉中，乙起诉丙，甲为申请参加诉讼的第三人。此时，对于后诉中甲的诉请，属于前后诉讼的当事人相同，需结合《行诉解释》第106条规定的其他情形来判断是否属于重复起诉。对于后诉中乙的诉讼，则不属于前后诉讼当事人相同。

（二）后诉与前诉的诉讼标的相同

对于诉讼标的，在民事诉讼领域存在众多的学说。例如，将“诉讼标的”理解为当事人在实体法上的权利义务或法律关系。但是，对于行政诉讼而言，或者进一步就行政诉讼法中的重复起诉行为而言，对“诉讼标的相同”最适宜的理解，应该是指前后两诉针对的是同一行政行为。这是因为，行政诉讼的实质是审查行政机关作出的某一行政行为的合法性。如果前后两诉不是针对同一行政行为，则不存在“重复性”，因为审查的是不同的行政行为。只有前后两诉均是针对同一行政行为的情况下，才需要审查是否构成重复起诉。因此，我们认为“后诉与前诉的诉讼标的相同”的最合理理解，是前后两诉均是针对同一行政行为。

（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含

这一情形的本质，是后诉的诉请不应导致否定前诉的效果。当事人不能通过提起一个新的后诉，变相实现否定或者改变前诉。也就是说，无论前诉是否存在问题，均应通过针对前诉的审判监督程序解决，而不能够通过另立一个新诉的方式去改变。

但需要注意的是，《行诉解释》中的“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”，隐含的意思是“前诉已经有了裁判结果”。也就是说，只有前诉已经裁判生效的情况下，才存在后诉的诉讼请求被前诉的裁判结果所包含。如果前诉正在诉讼过程中，尚未有生效的裁判结果，则难以适用。但是，在前诉尚处于诉讼过程中的情况下，如果后诉的诉讼与前诉的诉讼存在一定区别，但后诉的诉请被前诉的诉请包含时，对于重复起诉的认定可能会出现问题。例如，甲在前诉中起诉乙，要求法院判令乙重新作出某一具体行政行为。在前诉的诉讼过程中，甲又对乙提起后诉，要求法院确认乙的同一具体行政行为违法。此时，前后两诉的诉讼请求存在一定区别，从严格意义上来讲不应属于“后诉与前诉的诉讼请求相同”。同时，因为前诉尚未作出裁判，也不能说“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。由此导致，后诉具有明显的重复起诉性质，但又不完全符合《行诉解释》规定的重复起诉构成情形。因此，我们认为，“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”应当修改为“后诉的诉讼请求被前诉的诉讼请求所包含”更为合理。

（撰稿：吕本文）