靠赌藏危机，澳门经济转型为何这么难？

文：马文

十三届全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙于5月23日至26日考察澳门，在与包括澳门行政长官贺一诚以及各主要官员举行座谈交流时，夏宝龙两度表达中央希望积极推进澳门经济适度多元发展。

夏宝龙强调，经历疫情的冲击，推进澳门经济适度多元发展不是选择题，是必做题。

贺一诚表示，特区政府定必全力以赴，按照习近平主席提出的期许，积极做好相关工作。

多元化是一赌独大的澳门近些年来的发展痛点。贺一诚在2023年度施政报告就指出，澳门经济领域两项紧迫的任务是加快经济复苏和推动适度多元发展，并提出将采取“一加四”适度多元发展策略，即综合旅游业，加上大健康产业、现代金融、科创、会展商贸文体，打造澳门未来4大重点产业。

贺一诚当时还为澳门的多元发展设下目标，争取未来非博彩业占GDP约六成。

刚好走到关键拐点

尽管对澳门经济适度多元发展的必要性早已达成社会共识，但实际进程其实未达预期。

过去二十年，博彩在澳门经济的快速增长中发挥了重要作用。澳门的成功之道也启发了其他亚洲经济体，通过发展博彩业来促进旅游业的发展。

澳门是中国唯一获准经营博彩业的地方。2002年“开放赌权”，2003年中国内地开放港澳自由行，2004年第一家美式赌场开张，澳门博彩业进入了“井喷增长期”，并在2006年取代美国拉斯维加斯成为世界第一赌城。

疫情暴发前的2019年，澳门政府总收入1335亿澳门元，其中博彩税收就占近80%。博彩业也贡献了澳门50%的GDP和三分之一以上的就业。博彩业对澳门经济而言，就有如生金蛋的鹅。

今年第一季度，澳门博彩业总收入超过了拉斯维加斯，重获它长期保持的全球博彩业之都的地位。此前，由于严格的疫情防控政策，它一度落后于拉斯维加斯。

澳门博彩业在2022年也迎来近20年最大变革。当局在2022年7月开展了新一轮的赌牌公开竞投，并在12月将赌牌重新批给现有的六家赌场运营商，特许经营期延长10年。

更关键的是，澳门立法会去年6月通过的新《博彩法》，允许政府对赌场进行更多监管，其中，法律规定未来赌场的管理公司只能收取管理费，不能与娱乐场所分享利润或收取佣金。

此外，新《博彩法》对中介人业务持续收紧，进一步限制博彩中介人（俗称叠码仔）、第三方贵宾厅的功能。

“贵宾厅业务”是澳门博彩业过去的龙头业务，贵宾厅运营模式由澳门独创，大约在1970至1980年代兴起，2002至2020年之间的绝大多数年份里，来自贵宾厅的博彩收入都超过澳门总博彩收入的一半以上，2013年更是高达七成。但随着中国的反贪风暴开展，贵宾厅业务在2019年的澳门博彩收入占比已下降至39%，2021年第四季更下跌至25.7%。

虽然仍有中介人在提供贵宾厅服务，但在新《博彩法》下，博彩中介人的牌照仅有36张，与以往全盛时期的300多张相差甚远。摩根士丹利预测称，贵宾厅业务未来将下降至占比不足一至两成。

这也意味着，中场（大厅）要担当起澳门赌收盈利的大旗，澳门博彩业可能很难恢复到2010年代的高度。

其实，澳门经济早于疫前已增长乏力，而三年疫情的冲击，更让澳门社会深刻体会到产业结构单一的弊端，人均GDP由曾经世界第一的83000美元下跌至2021年的44000美元，几近腰斩。加上近年周边国家频频“开赌”抢客，可以说，澳门急需一场经济转型。

多元化为什么这么难？

澳门并不是一直靠“赌”为生的，产业也曾百花齐放。

就以澳门制造业来说，历史上也曾有过两度辉煌时期：一是明朝末年，由于西洋火器技术的引进，澳门建立了著名的卜加劳铸炮厂，大量制造各式工艺精良的铜、铁大炮，使澳门成为远东最著名的铸炮工业基地和引进西洋火器技术中心。二是1970–80年代，由于香港制衣业等劳动密集型出口加工业大量向澳门转移，推动了澳门制造业的迅速崛起。1980年代初期，制造业超过转口贸易和博彩娱乐业，一跃成为第一大产业，占澳门GDP总额的三分之一以上，成为了澳门最大的支柱产业。

由于澳门出口加工业一直以劳动密集型为主，生产规模小、技术含量低、生产成本高、外销市场高度集中，主要依赖于国际贸易的普惠制及多种纤维协议下的配额制的保护。20世纪90年代后，随着国际纤维协议的逐步废除，澳门的出口加工制造业逐步向内地转移。2005年全球纺织品配额制度的取消，澳门纺织行业更是受到致命的冲击，加速了澳门制造业的衰落。

如今，澳门的制造业，除了一些手信制品，具有较强国际影响力和竞争力的品牌是凤毛麟角。

在过去十多年，澳门政府也投入了不少资源，希望扶持中医药研制、会展文创等产业发展，但却效果不佳，相关企业离开政府资金补贴难以为继。澳门科技大学副校长林志军认为，造成这种困境有几方面原因：

首先，受制于地理原因及资源禀赋缺乏（土地面积小、市场狭窄）。澳门是个微型经济体，自2002年开放赌权后，博彩业迅速扩大，由于整体资源有限，进一步挤压其他产业的发展空间。因此，尽管确定了新兴产业发展方向，但现实中这些产业基础设施非常薄弱，未能实现明显增长。

其二，澳门极度缺乏新兴产业发展的基础设施和专业人才，尤其是领军人才和高管人员。澳门自身人力资源短缺，社会对外来劳工取态极为保守，限制诸多。而且在人才引进、居留、子女教育、医疗福利等方面缺乏配套政策和措施，很难吸引专业人才来澳发展，无法做实新兴产业及产业生态，阻碍产业转型。

其三，法制建设无法跟上形势发展需要。由于历史渊源，澳门仍然沿用过去澳葡当局的法律体系，内容覆盖面较窄。回归已经20多年，尚未完成全面修订，形成明显的滞后，而且缺乏新兴产业需要的法律法规，严重制约其发展。

其四，部分政府官员和公务员思想保守，守成有余，开拓不足。他们心理上依然倚重博彩业及其复苏，对推动经济适度多元化，缺乏实干精神和具体行动，未敢着手对制约产业转型的制度因素（如产业指引、人才引进、劳工限制、法规修订等）进行改革，客观上也拖延了非博彩新兴产业的做大做强。

向拉斯维加斯学习？

任何转型都需要投入大量的资源和时间，比澳门更老牌的“赌城”拉斯维加斯就是。

1905年建市的拉斯维加斯建市理论上虽已有100多年的历史，但它最开始只是一个几千人的定居点，真正成为一个城市是从1947年第一间赌场建成才开始的，其历史出身就带着赌性。

拉斯维加斯是赫赫有名的赌城，不过在20世纪80年代也一度走下坡路，原因很简单，美国全国开放赌禁，其独家地位被打破。但如今，这座“赌城”已实现了华丽转身，非博彩收入比重早已超过博彩收入，蜕变为具有多元化旅游娱乐元素的“世界娱乐之都”。国际知名媒体The Motley Fool在2022年8月的报道称，拉斯维加斯博彩收入只占总收入约四分之一。

究其背后的成功原因，就是在过去的几十年中，这座位于沙漠边的城市经历了两次大转型，以迎合市场需求。

第一阶段在20世纪70年代末，拉斯维加斯旅游产业因外部市场竞争，从以博彩业为重心转向“家庭式拉斯维加斯”。

第二阶段则集中在21世纪初，旅游产业从以家庭休闲为主转向集博彩休闲、成人体验、高端购物、商务会展等多元化旅游娱乐元素的综合性旅游业。这段期间，拉斯维加斯加大对会展业的投入，并凭借博彩业的国际声誉，吸引高端展商前往举办展会，博彩娱乐业与新兴会展业形成良性互动。

拉斯维加斯拥有丰富多彩的日常娱乐活动，因此可以吸引大量的国际旅客。而澳门目前的非博彩景点主要集中在零售和餐饮方面，相对逊色，90%以上的游客来自中国内地和香港。且澳门的近邻，香港、新加坡、内地等对举办会议和展览的竞争已经非常激烈，澳门并没有什么优势。

也正因此，澳门政府在去年的赌牌竞标中已对业者提出了条件，要求牌照持有人在保障本地就业的同时，发展澳门海外旅游市场，并加大对非博彩领域的投资。

6大博企获得新的十年经营批给的成本可谓巨大，未来十年总计有约1087亿澳门元将被指定用于非博彩项目的投资，而对原有博彩项目投资总额却只有109亿澳门元，比例几近10比1。

澳门前立法会民选议员苏嘉豪称，“用白纸黑字将这些规定记录下来”，这是澳门经济多元化的重要“一步”，远比多年来一直没有实现的模糊口号更具体。

金沙集团在今年1月26日给投资者的一份报告中说，公司将在未来10年内在澳门投资至少38亿美元，作为其在澳门市场经营赌场特许权更新的一部分。约92%的计划支出将用于非赌场景点，包括会议空间、娱乐设施和一个新的花园景点。

对于博企而言，这本身也是一次很大的赌注。因为，过去两年严格疫情封控已使它们损失数十亿美元的盈利。

贺一诚形容，适度的多元发展是破解澳门经济社会发展中深层次矛盾和问题的必由之路。“这个过程不能一蹴而就，但如果这个坎过不了，以后还会面临同样的问题。”

种种迹象表明，澳门民生经济要复常，短期内恐须依靠博彩业。长期而言，澳门须解决当地硬件上的一些局限，让非博彩业可以逐步发展。但成功与否，就看当局能不能推出可以吸引到更多旅客的产品和服务，建立澳门独有的旅游体验。

特区政府的意志、招标文件的承诺、6大博企的执行力，在经济复苏的小阳春中正备受考验。