信访事项涉及的行政行为可诉性认定

案情简介：

1993年，某市城乡建设环境保护委员会将其下属的甲厂等几家工厂的土地使用权、房屋产权及地面附着物的所有权有偿转让给丁厂。甲厂部分职工多次信访。相关机构依据《信访条例》先后作出处理意见、复查意见、复核意见。2016年1月，甲厂向乙政府、丙国土资源局申请就涉案的4747平方米土地使用权为其登记颁证。同年6月，甲厂又向乙政府提出土地使用权确权颁证申请。8月，丙国土资源局以申请事项属于甲厂与该市城乡建设环境保护委员会之间的财产纠纷为由，作出不予受理通知。甲厂诉至法院，要求确认乙政府行政不作为违法、判令乙政府为甲厂享有的涉案土地使用权予以确权核发证书、确定丙国土资源局行政乱作为的行为违法以及撤销丙国土资源局作出的不予受理通知。

一审法院认为，甲厂提起本案诉讼，实质上仍是因为对三级信访终结处理意见不服而提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法予以驳回。二审法院认为，甲厂向乙政府提出申请的最终目的是要求返还土地使用权，对该诉求，相关机构已分别作出处理意见、复查意见和复核意见，因此，甲厂此次起诉要求确认乙政府不履行法定职责及撤销国土资源局作出的不予受理通知，实质是对三级信访终结处理意见不服，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。

甲厂不服一审、二审裁判结果，向最高人民法院申请再审。

一、关于信访事项处理行为的可诉性问题

《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为，如果行政行为根本不可能对当事人的合法权益造成侵害，则属于不可诉的行政行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》指出：“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项进一步明确“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。可见，信访事项处理行为一般不可诉。

二、信访事项中涉及的行政行为与信访处理行为是不同的行为，不能混淆

根据《信访条例》第二条第一款的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。因成本低、受案范围广、效果直接等特点，信访制度在我国纠纷解决系统中发挥着一定作用。在行政纠纷中，相对于行政复议或行政诉讼，行政相对人更倾向于通过信访手段来实现救济。实践中，很多当事人首选信访渠道解决纠纷，在信访结果无法满意时才寻求司法救济，或者在寻求司法救济的同时也在信访。在当事人已就相关问题进行信访、后又提起行政诉讼的情况下，人民法院要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。

本案中，甲厂向乙政府提出土地使用权确权颁证申请。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。可见，本案中丙国土资源局负有调查、拟定处理意见、报请乙政府作出处理决定的职责，乙政府负有作出处理决定的职责。但丙国土资源局直接作出不予受理通知，甲厂不服，以乙政府和丙国土资源局为被告，诉请法院确认乙政府行政不作为违法、判令乙政府为甲厂享有的涉案土地使用权予以确权核发证书、确定丙国土资源局行政乱作为的行为违法以及撤销丙国土资源局作出的不予受理通知。根据甲厂的诉讼请求，本案被诉行政行为是乙政府不履行土地确权法定职责的不作为行为以及丙国土资源局超越法定职权的行为。一、二审法院均认为甲厂实质上是对三级信访终结处理意见不服而提起本案诉讼，以该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由驳回甲厂的起诉，事实上混淆了当事人请求行政机关履行法定职责与信访事项处理行为，裁判理由明显不当。