陕西高院：征收决定缺乏依据？确认违法！

县级以上人民政府可以作出征收土地和房屋的决定，一般情况下，征收决定下达后被征收人只能被动地接受搬迁而无反对的余地。但是当政府的征收行为不具备合法性之时，征收决定可以被撤销，或确认违法并判令政府采取补救措施。

对具体行政行为合法性进行的审查是司法审查的主要内容，根据我国《行政诉讼法》第6条的规定，人民法院审理行政案件，对合法性进行审查。司法审查体现的是一种国家权力对另一种国家权力的监督制约制度。法院通过诉讼程序审查并纠正不法行政行为，以保护公民和组织的合法权益免受国家行政机关侵害并维护其合法权益的行政行为，督促行政机关依法行政。

法院对政府行政行为的审查围绕主体（是否具备行政主体）、职权（是否享有相应职权）、依据（是否有法律依据）、程序（是否符合法律程序）、证据等等这几个方面展开。经过审查，若作出被审查主体不具备行政主体资格，明显超越职权，则判决行政行为无效；若查明违反法定程序、缺乏证据等等则视违法程度不同予以撤销或确认违法。

陕西高院案例

西安市自西周以来有十三个王朝在此建都，唐朝时成为世界性国际化大都市，唐末叛军攻破长安（现为西安市长安区）纵火烧城，城墙、屋舍、殿宇，大多数焚毁。明朝皇帝在长安城上修理城市，用城墙包围，虽然面积早已不及唐长安城的七分之一，但历经五百年的城墙成为一大名胜古迹，站在城墙上，可以看到坐落于雁塔区的大雁塔，该塔于一千三百年前由唐三藏取经回国后主持修建。这座城墙对当地旅游业的重要作用，城墙跟下的土地成了旅游业的觊觎之地。

三学街就位于西安城墙文昌门内西侧之南。东起柏树林西至书院门。唐代这一带为太庙,唐末太学迁至此。前院为孔庙，门前有数株古槐为当时所栽。因为历史悠久，《西安市碑林区“十三五”规划纲要》列明重点建设三学街文化历史街区。

2017年，陕西省西安市曲江新区管委会作出《批复》，同意西安城墙文化投资发展有限公司建设三学街，由此需要对周边进行棚户区改造。经过多层审批，2020年7月23日，碑林区政府作出《关于对三学街周边棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，决定对三学街周边棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。

朱炳生的住房坐落于开通巷85号，建筑面积41.41㎡。他的房屋位于被诉征收决定确定的征收范围之内。朱炳生认为西安市碑林区政府作出的《征收决定》在目的、依据、程序、补偿方面均不合法，故向西安市铁路运输中级人民法院提起诉讼，要求撤销上述决定。碑林区政府不服中院判决，向陕西省高级人民法院提起上诉，后者对该案进行审理，支持了朱炳生的诉讼请求，确认碑林区的征收决定违法！

本案争议焦点

朱炳生在西安市铁路中级人民法院的一审程序中，主张被告碑林区政府作出的征收决定不合法，而碑林区政府则答辩称其征收补偿决定完全合法。双方争论的焦点在于征收决定是否合法。陕西省高级人民法院从职权、征收目的、征收程序、征收依据、征收补偿五个方面对碑林区政府的征收行为进行司法审查，并认为碑林区政府的决定存在两项违法。

1、碑林区政府的征收行为缺乏法律依据

被上诉人朱斌生认为碑林征服征收行为缺乏法律依据，陕西省最高人民法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

碑林区政府确需进行上述棚户区改造，必须先将改造项目纳入碑林区、西安市国民经济和社会发展计划。虽然在征收决定下达以前，西安市政府、人大，碑林区政府制定的《十三五规划》中和曲江管委会出具的《年度计划的说明》均将该项目纳入曲江新区及西安市2020年度国民经济和社会发展年度计划，但规划中未明确具体的规划指标，因为属于未纳入国民经济和社会发展年度计划。

何谓具体的规划指标？根据国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》中第二十七条的规定，规划指标是“对历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的建筑物、构筑物，应当区分不同情况，采取相应措施，实行分类保护。历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的历史建筑，应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。”

但用以明确具体规划指标的《西安历史文化名城保护规划》《三学街历史文化街区保护规划》《三学街周边棚户区改造项目控制性详细规划》尚未批复。碑林区政府必须依据这三个文件作出征收决定。直到二审审理时《三学街历史文化街区保护规划》才发布，征收决定却早在7月23日已经下达，早于《规划》出台，属于缺乏法律依据，违反了《征补条例》的规定。

2、碑林区政府的补偿未到位

《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”陕西省最高人民法院认为，涉案项目补偿总费用约54亿元，但碑林区政府未能证明在征收决定做出前，补偿费用已经足额到位。违反《征补条例》的规定。

基于以上两点，陕西省高院认为碑林区的《征收补偿决定》应该予以撤销，但考虑到棚户改造签约率高，若撤销将给其他被征收人的利益带来重大损害，故做出了确认碑林区人民政府《关于对三学街周边棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》违法的判决，并责令碑林区人民政府依法采取补救措施。

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