跨区域合作园区的三种开发模式解析（附案例）

区 域合作是推动地方经济发展的重要手段，主要载体为跨区域的合作园区。一般而言，合作区域的资源互补、产业链共建的需求越高，区域合作对其经济发展的促进作用越大。伴随区域发展规划、城市群规划、都市圈规划、高铁网络建设等，城市和区域产业格局发生深度变革，在区域间产业链空间重塑的过程中，跨区域合作园区的目标和形式变得更加丰富。

一、跨区域合作园区的主要类型

改革开放以来，跨区域合作在我国新型工业化进程中发挥了重要作用，根据东滩智库的研究，跨区域合作园区的主要类型可以归结为以下五种。

1、国家重大战略区域融合

以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等重大战略为引领，推动国家重大区域战略融合发展。如我国在“一带一路”沿线建立了多个境外合作产业园区、产能合作园区；无锡建设长三角—粤港澳(无锡)科创产业融合发展区。

2、中心城市引领城市群带动

北京、天津——引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区；

上海——引领长三角城市群发展，带动长江经济带；

香港、澳门、广州、深圳——引领粤港澳大湾区建设，带动珠江-西江经济带；

重庆、成都、武汉、郑州、西安——引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。

3、发达与欠发达地区合作

引导资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区探索特色转型发展；以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台，支持发达地区与欠发达地区共建产业合作基地和资源深加工基地。如皖江城市带承接产业转移示范区已建设多个承接产业转移示范园区。

4、流域上下游合作

推进长江经济带、珠江－西江经济带、淮河生态经济带、汉江生态经济带等重点流域经济带上下游间合作发展，推进流域产业有序转移和优化升级，推动上下游地区协调发展。如广西对接珠江－西江经济带的粤桂合作特别试验区、粤桂黔高铁经济带合作试验区等。

5、省际交界地区合作

支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展，建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制，完善省际会商机制。

在长三角区域规划中提出，支持虹桥－昆山－相城、嘉定－昆山－太仓、金山－平湖、顶山（浦口）－汊河、浦口－南谯、江宁－博望等省际毗邻区域开展深度合作。

二、跨区域合作园区的三种开发模式

从开发机制看，跨区域合作的开发模式主要分为政府主导和企业主导两大类，企业主导又可以分为平台公司主导和完全市场化企业主导两种开发模式。

1、政府主导模式下的区域合作

政府主导模式下的区域合作，是以促进区域经济协调统一发展为核心目的，一般由地方政府层面主导推动，由下属平台公司、国有企业等主体进行公司化运作，带有较强的政治目的和政绩考核任务，会涉及地方税收分成、地方规费分成、GDP考核指标分配等问题，需要协商明确的利益分配机制。

从合作内容来看，政府主导的区域合作包括合作共建模式、飞地经济模式、产业转移模式和招商合作模式四种模式。下面重点介绍两种主流合作模式：

（1）区域间合作共建园区

发展特点：一般是省政府层面主导，采取股权合作、公司化运作的模式。

目的诉求：一是通过区域间协调发展，提升整体经济效益；二是在省域内资源共享，协调分配，保证不流失企业资源。

（2）省内飞地园区

发展特点：一般是省政府层面主导，在土地供应、土地指标落实、行政审批等方面“开绿灯”，协商飞地园区涉及两地的税收分享比例。

目的诉求：从全局考虑的角度进行更好的资源配置和项目布局，推动省内产业优化布局和可持续发展。

2、平台公司主导模式

平台公司主导模式，一般由平台公司与地方政府签订合作协议，以园区开发商或运营商的角色，推动区域产业协同、产业升级。平台公司主导模式可以分为重资产合作模式和轻资产品牌输出模式。

（1）重资产合作模式

发展特点：作为开发区建设主体，平台公司依托成熟的园区开发经验，主导合作园区的投资开发和招商运营，重资产投入并持有物业资产。

目的诉求：一是推广园区开发成功经验，配合地方政府引导产业升级；二是对外扩张布局，以物业出售、租赁等方式获利。

（2）轻资产品牌输出模式

发展特点：一般地方政府出资建设，平台公司提供运营等软性服务；为提高资金流动性，部分公司由“重”向“轻”转变。

目的诉求：一是为降低资本投入，以输出运营服务，塑造自身品牌；二是为区域产业协同发展提供支持条件。

3、市场化主体主导模式

（1）实体企业主导

以产业链主企业、龙头企业为主导，基于产业转移或扩张需求，与地方政府合作共建产业园，一般会对区域产业集聚、产业升级产生明显的引领带动作用。

发展特点：主要为行业龙头围绕自身主业多地布局产业园区；发挥以商招商的作用，产业集聚效应明显，能够带动区域产业转型升级。

目的诉求：一是从企业总体战略布局考虑，向营商环境好和产业有基础的地区进行产能转移；二是希望持续向外扩张布局，加速抢夺市场份额。

（2）商会主导

作为地方政府进行区域间招商引资的重要帮手，商会与政府共同搭建平台，通过合作交流会、项目对接会促进资源互通共享，以商引资、以商招商，助推两地经济发展。

发展特点：商会涉及不同行业、不同地域、不同人群，自身拥有对外联系的多种渠道和丰富资源，可以推动产业组团式落地、加速合作园区建设。

目的诉求：一是促进企业间、政企间人脉、信息、项目等资源共享；二是宣传两地投资优势、营商环境，加强地区间经贸交流，扩大区域合作空间。

三、长三角地区的跨区域合作园区

长三角地区的跨区域合作园区包括省内合作园区和省际合作园区，省内合作园区数量较多，探索时间长、覆盖范围广，江苏、浙江和安徽均有不少成功案例；省际合作园区不断增多，省际毗邻区域合作发展被提上日程。

1、江苏南北共建园区

进入新世纪，苏北地区资源优势、发展潜力日益凸显，苏南地区制约产业发展的深层次矛盾越来越突出，南北合作和产业升级到了十分关键的时期。苏宿工业园于2006年11月启动，成为江苏南北共建的第一个合作园区。

在南北共同建设下，涌现了苏州宿迁工业园区、无锡徐州工业园区、宁淮智能制造产业园、常州盐城工业园区等4家省级创新试点园区，常熟泗洪工业园区、吴江泗阳工业园区、江阴睢宁工业园区等3家省级特色园区。

案例链接：苏宿工业园

苏宿工业园于2006年11月启动，是苏州宿迁两市最重要的合作项目，也是苏州工业园区第一个“走出去”项目。原规划面积13.6平方公里，现扩展为21.35平方公里，依托苏州工业园区组织实施开发、建设、管理，开发主体由江苏省、苏州市、宿迁市、苏州工业园区按1:0.5:0.5:4共同出资组建。

苏宿工业园以普陀山大道为界，东侧为8.3平方公里精致生活区，西侧为13.05平方公里高效生产区和科技创新区，规划总人口20万人。2022年苏宿工业园实现地区生产总值75.1亿元，一般公共预算收入10亿元，规上工业总产值119亿元，规上工业高新技术产业产值占比82%，全社会研发投入占比4%。

2、省际合作园区建设

长三角省际合作园区主要是由开发区平台公司推动的，他们有成熟的园区运营经验和丰富的产业资源，向外拓展主要还是源于自身的扩张需求，典型如上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、盐城分区、慈溪分区，中新集团苏滁现代产业合作园、嘉善现代产业合作园，上海市北高新（南通）科技城等。

2020年，在长三角开发区合作共建与联动创新高峰论坛上，沪苏大丰产业联动集聚区、中新苏滁高新技术产业开发区、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、上海市北高新（南通）科技城被授牌为“长三角共建省际产业合作示范园”。

随着长三角区域一体化发展的深入推进，省际毗邻区域有了更广泛的产业合作内容，典型如长三角生态绿色一体化发展示范区、宁马省际毗邻地区新型功能区、浙苏皖“一岭六县”省际毗邻区域产业合作区、徐宿淮省际毗邻地区新型功能区、宁滁省际毗邻地区新型功能区等。

案例链接：长三角生态绿色一体化发展示范区

长三角生态绿色一体化发展示范区包括上海青浦区、苏州吴江区、嘉兴嘉善县，规划面积约2300平方公里，率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，从项目协同走向区域一体化制度创新，从规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务和公共信用等多角度，示范引领长三角地区更高质量一体化发展。

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来源 | 东滩智库

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