莫秀根：精准实施金融政策 保障粮食安全

导语

2023年中央一号文件对金融机构提出要求，要采取措施保证粮食生产的金融供给，要为粮食生产的基础设施建设和科技装备提供金融支持。中国普惠金融研究院（CAFI）副院长莫秀根博士应邀以“精准实施金融政策 保障粮食安全”为题撰文，特别强调要通过平台建设精准识别粮食生产主体，加强信用体系建设，提高粮食生产主体金融能力。

文章发表于《中国农村金融》杂志2023年第5期，全文如下。

通过平台建设精准识别粮食生产主体，加强信用体系建设，提高粮食生产主体金融能力，提高政策性金融的精准性和有效性，保障粮食安全。

2023年中央一号文件提出“用好再贷款再贴现、差别化存款准备金、差异化金融监管和考核评估等政策，推动金融机构增加乡村振兴相关领域贷款投放，重点保障粮食安全信贷资金需求。”旨在通过差异化的金融政策，提高金融支持粮食生产力度，保证粮食安全。相应地，中央一号文件也对金融机构提出要求，要采取措施，保证粮食生产的金融供给。根据2月14日国新办召开的2023年全面推进乡村振兴重点工作新闻发布会，保证粮食安全主要措施，是强基础设施建设和强科技装备支撑。因此，金融支持粮食生产的核心任务，就是要为粮食生产的基础设施建设和科技装备提供金融支持。

差异化金融政策落实过程中遇到的挑战

以差异化的金融政策来增加粮食生产的金融投入，是我国常用的金融手段。无论是再贷款再贴现，还是差别化存款准备金、差异化金融监管和考核评估等措施，其目的都是向粮食生产倾斜，增加资金供给。这样的政策安排，如果能够顺利执行，无疑会对保证粮食安全产生积极作用。然而，实践证明，其作用是否显著，关键在落实环节。在政策落实过程中，常常遇到以下几个方面的挑战。

投资增长不明显。旨在增加资金供给的差异化政策有时候会产生挤出效应，投向粮食生产的资金总量并没有显著增加，存量商业贷款被政策性贷款替换。原因在于粮食生产融资主要是受到抵押和担保的制约，而不是金融供给的不足。

众所周知，粮食生产主体可用于抵押和担保的财产和资源有限，金融机构习惯于通过担保抵押来防范风险，如果这种模式没有得到根本改变，很难在短期内提高粮食生产贷款总量。信用贷款是增加粮食生产贷款的主要途径，然而信用评价依赖于信息，短期内也很难改善信用数据的可得性，特别是无法有效地对新增客户进行信用评价，授信仍在原有客户范围进行，并未因差异化政策而增加授信。另一方面，原来信用评分较低的粮食生产主体，即使有更多的贷款需求，也很难在短期内增加信用。而且，差异政策是年度性的，其指标往往当年有效。在年度指标考核的压力下，贷款只能靶向原有的存量客户。

主体靶向不准。粮食生产受自然灾害风险概率高。受风险控制要求，新增贷款通过各种途径最终流向风险较低的产业。一方面，信贷员出于业绩和问责考虑，可能会拒绝粮食生产主体的信贷申请。另一方面，农村经营主体兼业现象普遍，出于风险考虑，新增贷款也可能被用于非粮食生产经营活动。

金融能力不足。金融能力包括金融素养、技能、行为和态度。由于我国金融知识的普及率较低，即使是粮食生产大户也不一定具有使用金融工具的技能。信贷行为常常偏于保守，担心信贷带来风险，对金融服务有一定的心理隔阂，不主动寻求信贷服务。

监督困难。优惠的金融政策需要委托金融机构来实行。金融机构实际上决定政策靶向生产主体名单，政府起到监督作用。然而政府缺乏信息和技术，无法有效鉴别有扶持的粮食生产主体名单，也无法有效地监督和评估金融政策的落实情况。出于追求利润和防控风险的需要，金融机构在实行过程中出现偏差在所难免。

提高政策性金融的精准性和有效性

在粮食生产乃至其他农业生产的融资过程中，靶向不精准、金融能力不足、监督困难、效率不高等问题，长期困扰着政策性信贷的实施效果。根据近年农村金融和普惠金融改革试验区的主要经验，可从以下几个方面来提高政策性贷款的实施效果。

首先，瞄准合适的经营主体，保证粮食安全，需要粮食生产价值链中所有经营主体的相互配合，保证他们的融资，从而保证粮食安全。一是粮食生产环节的主体，家庭农场、种粮大户、农户、合作社等，是粮食生产的第一前线，只有保证其顺利获得优质的种子、农药、肥料、机械、人力等，才能保证粮食种植面积，提高单位面积的产量。二是服务环节的主体，专业化的农业生产服务主体，在我国大部分地区逐步形成，比如，提供土地托管、播种、施肥、植保、收割、仓储等服务的机构。三是销售服务的主体，包括收购、运输、储藏、加工、销售主体等。

加快数字平台的建设和应用。数字平台的建设和应用，可大幅降低成本，降低门槛，为粮食生产主体提供超前超时的金融服务，也可突破地理空间，服务于边远地区的粮食生产主体，突破内容边界，提供全方位的产品和服务。这种“两降两超两突破”，使服务效率得到大幅提升，服务半径大幅扩大，是快速解决粮食生产信贷问题的有效手段。

数字平台另一方面的重要应用，是政策的精准有效实施。当前很多数字平台在实施政策方面的功能和应用还没有充分发挥出来。许多建立起来的数字平台，仅停留于查询功能。基于平台数据，按照政策靶向要求进行建模，识别粮食生产主体，评估其信用，列出白名单且予以授信，既可增强政策实施的精准度，也提高了政策的实施效率，助力发挥政策性信贷的最大效果。

加强信用体系建设。信用体系建设是粮食生产主体信贷服务最主要的基础设施。粮食生产主体资产规模小、抵押和担保缺乏，很难通过担保抵押贷款获得更多的融资，唯一的途径是通过信用贷款满足融资需求。信用体系建设包括数字化的信用体系和线下信用体系建设。数字化信用体系建设是指在数字平台的基础上，应用数字技术建模，评价粮食生产主体的信用，并给予授信。线下信用体系建设可结合乡村文明、诚信、道德、治理等活动，提高人们的诚信意识，建设诚信社会。在良好的诚信社会环境中，信用水平自然而然得到提高。

最后，加强粮食生产主体的能力建设。能力缺乏是当前粮食生产环节中的一个主要短板，包括粮食生产技术和经营能力，这里要强调的是金融能力建设。金融能力建设需要政府、金融机构、粮食生产主体三方面的通力合作。政府应增加投入，尤其是对粮食生产主体的能力培训，金融机构具有强大的专业力量，应积极投入金融能力建设中，粮食生产主体也应主动参加培训，提高自身金融能力。

粮食生产主体的金融能力与其金融健康水平有着密切关系，也关系到其能否稳健开展粮食生产经营，保障粮食产量。金融健康是指粮食生产主体能够利用金融工具，有效应对日常的各种必要开支;有良好的财务韧性，自如应对突发事件的冲击，尽快恢复生产;开展投资规划，及时抓住机会，增加未来发展潜力;学习和掌握金融知识，提高其掌控金融工具的能力，采用适当的态度和更加理性的行为，减少风险，增强信心。政府和金融机构都应在金融服务过程中，促进粮食生产主体提升金融健康水平。

金融政策效果不佳，包括增效不明显、靶向不精准、监督不到位、能力不足等，主要问题不在政策本身，而在实施环节。随着数字化技术的应用，通过平台建设精准识别粮食生产主体，加强信用体系建设，提高粮食生产主体金融能力，可提高政策性金融的精准性和有效性，使其对保障粮食安全发挥应有作用。

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