关于对最高院冻结扣划被执行人的养老金问题复函的解读

作者｜范向阳，最高人民法院

《最高人民法院关于能否要求社保机构协助冻结、扣划 被执行人的养老金问题的复函》作出的背景是，2014年浙江省高级人民法院(以下简称浙江高院)以《关于请求商人力资源和社会保障部废止劳社厅函[2002]27号复函的报告》，请求最高人民法院协调人力资源和社会保障部，废止原劳动和社会保障部办公厅答复重庆市劳动和社会保障局的《关于对扣发离退休人员基本养老金抵偿债务问题的复函》(劳社厅函[2002]27号函)(以下简称劳办函)，而最高人民法院认为浙江高院所请事项不属于协调事项，而是审判执行中法律适用问题的请示，经过研究后以函文形式直接答复浙江高院。

一、浙江高院请求协调的原因

多年来，浙江高院在执行涉及退休人员的民事案件，需要冻结、扣划被执行人的养老金时，各地社保机构以劳办函对此问题有明确规定为由，拒绝协助人民法院协助冻结、扣划养老金，导致不少案件无法执行。劳办函认为：“基本养老金是保障离退休人员的‘养命钱’，离退休人员能否按时足额领取养老金直接关系到其合法权益和社会稳定。同时基本养老金在发放给离退休人员之前，仍属于养老保险基金，任何单位不得查封、冻结和扣划。最高人民法院《关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》(法[2000]19号)对此也做出了相应规定。社会保险经办机构作为法定授权的社会保险基金收支、管理和运营机构，承担着将基本养老金按时足额发放给离退休人员的职能，社会保险经办机构不能直接扣发离退休人员基本养老金抵偿法院判决的债务。”

二、浙江高院的意见

浙江高院认为：(一)劳办函意见于法无据。最高人民法院《关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》(法[2000]19号，以下简称《通知》)，针对的是社保机构及其原下属企业与其他企业发生纠纷的情况，《通知》要求“各地人民法院在审理和执行民事、经济纠纷案件时，不得查封、冻结或扣划社会保险基金，不得用社会保险基金偿还社会保险机构及其原下属企业的债务。”这是考虑到社保机构只是社会保险基金的管理者、而非所有者，当社保机构作为债务人时，只能以其自有财产偿还债务，不能动用其所管理的社会保险基金。但退休人员作为债务人的情况与上述《通知》针对的情况完全不同。

(二)社保机构应当依法协助人民法院执行养老金，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十三条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用，人民法院扣留、提取收入时，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，被执行人所在单位、银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。”我国建立社会保险基金制度后，退休人员工资发放方式由原工作单位发放，改为由政府社保机构统一发放养老金。当退休人员作为被执行人时，其可以领取的养老金无疑属于责任财产，可以用于清偿债务。社保机构作为养老金的管理和发放部门，有义务协助人民法院冻结、扣划养老金。考虑到退体人员属于特殊群体，最高法院法研[2002]13号答复，对人民法院执行养老金已经在执行顺位和限度上作出了保护性规定，体现了公平、正义原则。实践中，很多申请执行人的境遇远比作为被执行人的退休人员困难。故社保机构于法于理于情都应协助人民法院执行养老金。

三、最高法院函复意见的理由

被执行人的养老金能不能执行的问题，实际上涉及两个问题：(一)被执行人的养老金是否属于其责任财产的范围;(二)社保机构应否协助人民法院冻结、扣划被执行人的养老金。

(一)被执行人的养老金是否属于其责任财产的范围

依照最高法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称查封规定)第二条的规定：“人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。”同时，依照该规定第五条第八项的规定，除非法律和司法解释的明确禁止，被执行人所有的财产均可以作为责任财产由人民法院查封、扣押、冻结。被执行人应得的养老金在性质上属于资金请求权，是被执行人所有一类特殊债权，应当视为被执行人在第三人处的收入，属于其责任财产的一部分，依照民事诉讼法第二百四十三条的规定，人民法院当然可以冻结、扣划。但是，由于养老金涉及的群体比较特殊，其谋生的能力相对较差，所以在冻结、扣划前，依照查封规定第五条的规定，必须预留“被执行人及其所抚养家属所必须的生活费用。”

(二)社保机构应否协助人民法院冻结、扣划被执行人的养老金

民事诉讼法第二百四十二条规定：“人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第36条也规定：“被执行人在有关单位的收入尚未支取的，人民法院应当作出裁定，向该单位发出协助执行通知书，由其协助扣留或提取”。依据前述规定，社会保障机构作为养老金发放机构，有义务协助人民法院执行被执行人应得的养老金。至于劳办函中提到的《通知》不得查封社保基金的规定，是指人民法院在执行社保机构所欠债务时，不得对社保机构管理的社保基金进行执行，其逻辑前提是社保基金不属于社保机构所有，而特定化到被执行人名下的养老金则属于其财产的一部分，不在《通知》限制之列。

对此，最高人民法院研究室早在2002年1月30日在法研[2002 ]13号答复中认为：“为公平保护债权人和离退休债务人的合法权益，根据《民法通则》和《民事诉讼法》的有关规定，在离退休人员的其他可供执行的财产或者收入不足偿还其债务的情况下，人民法院可以要求其离退休金发放单位或者社会保障机构协助扣划其离休金或退休金，用以偿还该离退休人员的债务。上述单位或者机构应当予以协助。”我院应当重申该答复精神。

另外，还涉及对浙江高院请求协调事项的处理方式问题。如果按照浙江高院的思路，由最高法院去协调人力资源和社会保障部自行废止劳办函，从实践看程序比较复杂，弄不好协而不调，徒费周折。而且原劳动和社会保障部在没有法律依据且没有征求最高人民法院意见的情况下，直接下发限制人民法院执行的规范性文件，其妥当性有待商榷，该文件自然也不能成为限制人民法院执行的依据。因此，人民法院在需要冻结、扣划被执行人的养老金时，一方面，当然要讲究工作方式，多做解释和说服工作，最好能够取得社保机构的理解和支持;另一方面，对拒不协助人民法院执行的社保机构，应当依法予以处罚。否则，一旦某一机构出台了非法限制人民法院执行的规定，人民法院就去协调，显然是自缚手脚，自损权威。所以，经过研究，最高法院直接以函文形式答复了浙江高院