清研智谈 | 低收入人口动态监测的问题解析及应对措施

在今年3月份两会的政府工作报告中，确定了2023年的重点工作，其中就有落实临时救助、特困人员救助供养等制度，强调要加快健全城乡社会救助体系，使困难群众遇急有助、遇困有帮，这就要求实现低收入人口动态监测的常态性、及时性、高效性。

相关政策梳理

关于低收入人口的监测，在2020年12月，中共中央、国务院印发的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中，要求“以现有社会保障体系为基础，对农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口等农村低收入人口开展动态监测。”又在印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中要求“完善低保、特困和低收入家庭认定办法。对不符合低保或者特困供养条件的低收入家庭和刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的家庭，根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助或实施其他必要的救助措施”。开展低收入人口认定和动态监测，是构建分层分类社会救助体系的重要内容，是高效发挥救助体系救助效力的基础性工作。如何实现及时、有效的动态监测，尤其在当前经济下行、就业形势严峻、突发性公共事件频发的时候非常重要。

政策解析

江苏省根据相关规定，将低收入人口界定为以下四类对象：低保对象、特困人员、低保边缘家庭、支出型困难家庭。

尤其在低保和特困之外的低保边缘和支出型困难家庭值得注意，这两者是在低保、特困救助范围上的延申，具有分层分类救助的层级性与渐进性。所谓低保边缘家庭是指困难程度低于低保、特困人员，家庭成员人均收入不高于当地低保标准1.5倍，且家庭财产状况符合相关规定的家庭；而支出型困难家庭是困难程度上在低保、特困人员、低保边缘家庭之下，家庭人均年收入低于上年度户籍所在地居民人均可支配收入，在扣减认定的医疗、教育、残疾康复和因灾、因意外事故等刚性支出后，人均年收入低于当地年低保标准，且家庭财产状况符合相关规定的家庭。

可以看到特困人员、低保对象、低保边缘家庭、支出型困难家庭按照困难程度由高到低的次序排开，后两者更加注重救助的更大范围的普惠性与预防恶化的防范性，就整个体系来说更加符合困难群众的实际类型和需要，困难群众与非困难群众不在是非此即彼对立的两端，而是形成了救助群众生活状况连续谱，需要救助的群众可以动态、分等级纳入体系之中。而问题的关键是如何让动态监测体系有效运行？

现存问题

江苏省对于低保边缘家庭和支出型困难家庭的通过集中认定和重点摸排两种方式，其动态管理方案是：由县级民政部门组织乡镇人民政府（街道办事处）按年度定期复核，每年复核一次，确认继续保留或中止取消。其动态监测的方式是日常走访、随机调查、数据比对。在对江苏盐城市4个区县的9个乡镇（街道）走访中发现，在低收入人口动态监测方面，存在以下问题：

分层体系缺少内部连贯性

由于特困人员、低保对象已经形成了较为完善的救助方案和动态管理方案，而低边和支困是新增的救助类别，有与前者不同的救助方案和动态管理方案，而两者并未构建成为连贯的低收入检测救助体系。在动态管理方面，低保对象和特困人员的动态管理按照既有政策执行，而低保边缘家庭和支出型困难家庭的两者单独另行开展，相当于是两套核查体系和监测体系。在乡镇政府向各村居下发的《低收入动态检测表》中，也只有低边和支困两种类别。

动态检测的认定和复核缺少流动性

开展低收入人口认定和动态监测，是为了构建分层分类社会救助体系，而低收入人口的特困、低保、低边和支困是按照不同困难程度和类别进行建构的层级体系，低收入人口达到救助标准的应该在这一体系内动态调整流动，在认定过程中符合条件的按照其困难程度所满足的条件确定其对应的救助类别，然而在认定层级类别之后，各层级类别之间缺少流动性。比如，在核查退出机制上，层级间的动态性不足。原先的低保对象，由于经济条件的改善不符合低保条件的，有可能符合低保边缘家庭或者支出型困难家庭，根据其实际情况进行调整。

应对策略

实现动态检测方案一致贯通

低收入人口的常态化动态检测不能只集中在低边和支困两种类别上，需要调整低收入人口分层体系中的特困、低保、低边和支困四种层级类别的多种监测管理方案并行的局面，以社会救助方案涵盖四种类别，以统一的低收入人口检测方案涵盖四种类别，实现在认定和常态复核中走访、随机调查、数据对比的统一性与一致性，实现四种救助层级的贯通性，及时掌握救助四种类别的群众生活和经济状况的实际变动情况。

提高能源综合利用效率

低收入人口的动态检测，其动态性不能只集中在定期的核查排查对各类别救助名单的更新上，同样需要体现在救助的四种层级类别的动态切换调整中。实施渐进准入和退出的动态机制，在四种类别的救助范围内根据其家庭实际变化情况在各类别中进行升级救助层级类别或者降低救助层级类别。比如，不符合低保的，有较大可能符合困难程度较低的低边或支困，可以渐进降级享受救助待遇，给原低保对象留有持续扶持脱离困难救助的空间和心理接受度的缓冲余地。

撰稿 | 尹恩生 清研集团江苏子公司研究员

编辑 | 李姝敏

图片 | 网络

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