【行业观察】银行业金融机构代理国库业务行政处罚自由裁量权标准研究

作者 | 胡悦 王禹涵 供职于中国人民银行赤峰市中心支行

责任编辑 | 杨琪

编者按

本文通过对银行业金融机构代理国库业务、国家金库内蒙分库规定的代理国库业务违法违规行为及处罚标准进行梳理，总结当前行使代理国库业务行政处罚自由裁量权存在的五项问题，通过矩阵计算法的实证分析为处罚中的自由裁量提供科学的参考方法，并据此提出规范代理国库业务行政处罚自由裁量的措施建议。

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银行业金融机构代理国库业务分类

国库经收业务。国库经收业务是指按有关规定办理预算收入的经收业务，该项业务是国库会计核算系统的重要组成部分，是各级预算资金收纳、报解的第一道关口，其工作质量直接影响到国库资金的安全性与完整性。银行业金融机构在办理国库经收业务时，应遵循以下四点要求。一是要制订国库经收管理制度；二是要正确设置和使用规定的会计科目及账户；三是要履行国库经收职责，认真审核缴款书并办理税款经收业务，经办财税库银横向联网电子扣税业务；四是要将资金及税票于次日归定时间前汇划或送达中国人民银行国库，做到汇划资金与税票合计金额一致，资金与税票汇（送）达同步，资金报文要素齐全且正确。

集中支付业务。国库集中支付业务分为直接支付业务和授权支付业务。直接支付是由财政部门根据预算单位提出的支付申请，向代理行签发支付指令，代理行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人（商品或劳务供应商）或用款单位账户。授权支付是由预算单位按照财政部门的授权，向代理行签发支付指令,代理行根据支付指令，在财政部门批准的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。

代理国债业务。代理国债业务是指各储蓄国债承销团成员利用本行债券柜台系统，为投资者提供国债认购、付息、兑付等服务。此外，承销机构还应配合中国人民银行国库部门做好销售准备、宣传组织、发行兑付、账务组织、反假应急、数据报送、信息反馈、宣传调研及其他特色或基础工作。

基础工作中以数据报送和宣传工作最为重要：其一，各承销机构直接掌握各项国债销售数据及销售指标，及时准确地为国库部门提供国债数据有助于数据库的挖掘和分析；其二，各承销机构具有网点众多、分布广泛、直接面对投资者等自身优势，其开展国债宣传工作质量的高低直接影响国债知识的普及程度和销售情况。

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代理国库业务违法违规行为及处罚标准

结合目前国家金库内蒙古分库在对代理国库业务开展综合执法检查时适用的《国库业务违法违规行为对照表》，可将银行业金融机构违法行为分为3类、处罚标准分为4类（图1）。

图1 国库业务违法违规行为对照表

违规行为。一是占压财政存款或者资金。包括延解、占压和挪用收纳的预算收入；占压、挪用代收的罚款；代理支库截留、占压、挪用、拖欠、转存国库资金；国库集中支付业务占压财政存款或者资金；零余额账户违规有余额，构成占压财政存款或者资金；其他占压财政存款或者资金的行为。

二是违反国库科目设置和使用规定。包括未按规定设立“待结算财政款项”一级科目；未按规定设立“待结算财政款项”一级科目；代理支库为征收机关开立预算收入过渡账户。

三是违反国库管理其他规定。包括拒收纳税人缴纳的现金税款或纳税人存款账户余额充足而拒绝划转税款；代理支库发现辖内本行代理的乡（镇）国库或国库经收处有占压、挪用税款等违法违规问题隐匿不报；未依法协助税务机关、海关办理对纳税人存款的冻结、扣划，造成税款流失。

处罚标准。代理国库业务处罚标准的定性依据以《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》为主，还包括《中华人民共和国国家金库条例实施细则》《罚款代收代缴管理办法》《金融违法行为处罚办法》《乡（镇）国库管理办法》（暂行）；处罚依据以《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》、《金融违法行为处罚办法》为主，还包括《违反银行结算制度处罚规定》。

其计罚方式除代理支库为征收机关开立预算收入过渡账户时，国库部门处以“警告”处罚外，其余各项违法违规问题均采用“按次计罚”方式，其中又分为按占压次数和占压金额累计积数综合考量就高处罚、按占压金额累计积数进行处罚、按次数和累计金额处罚三种。

罚没金额方面，罚款自由裁量范围主要为0.5万元至2万元，特殊情况包括：占压财政存款或者资金中包括的6项违法违规行为处罚为“警告、没收违法所得、并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”；未按规定设立“待结算财政款项”一级科目处以0.1万元-0.5万元罚款；压票不按规定入账将被处以“按结算金额处每天万分之七罚款，不超过3万元”处罚。

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当前行使代理国库业务行政处罚自由裁量权存在的问题

法律规定不一致。国库部门在开展综合执法检查的过程中，针对代理国库业务的银行业金融机构发生违法违规行为时可适用的法律法规复杂多样，既包含国家法，也包含地方法，既可适用上级行法规，也可以根据本地区、本部门实际情况自行制定。这就导致不同执法人员对于同类型违法违规行为的判罚根据适用法律的不同而有所差异，即“同案不同罚”。

法律规定幅度过宽。由于行政处罚自由裁量处罚金额标准大部分为不确定的范围，而非具体的金额，又未针对不同违法违规行为的适用处罚金额进行具体规定，这极易造成行政执法人员在实际处罚中的随意性，以及被处罚人对于判罚结果的不认同。以前文内蒙古自治区目前适用的《国库业务违法违规行为对照表》为例，罚款自由裁量范围主要为0.5万元至2万元，若违规行为严重程度被定义为“中等”，其具体判罚金额将存在较大争议。

执法人员素质参差不齐。代理国库业务中能否科学合理地运用行政处罚自由裁量权，主要与执法人员的法律专业素养有关。目前，国库行政执法队伍人员虽对国库业务知识掌握较为熟练，但仍欠缺专业执法人才，部分执法人员未接受过系统完善的法律专业知识培训，并且对法律条文的更新也不够及时，造成对违规行为的判罚缺乏专业性。

违法违规行为监督存在滞后性。目前，代理国库业务的银行业金融机构数目众多，且大部分违法违规行为无法通过非现场检查形式得到有效发现、监督和遏制，而综合执法检查频率普遍仅为一年一次，不仅难以准确处罚违法违规行为，更难以对行政处罚的后续效果进行及时有效的跟踪。

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代理国库业务自由裁量权量化实证分析

通过上文对代理国库业务中行政处罚自由裁量权存在问题的分析可以得知，解决处罚金额中存在的幅度较宽问题对于从数据角度完善涉及自由裁量权的法律、行政法规而言，具有重要意义。目前，法律法规仅对处罚范围的最高额和最低额进行具体规定，本文实证部分旨在根据一系列对违法违规行为的判罚因素确定违规行为严重系数，并根据系数计算不同情况的具体处罚金额，有效降低处罚行为中存在的随意性。

代理国库业务违法违规行为影响因素。一般来说，代理国库业务中的违法违规案件严重程度受多重因素影响，为简化计算本文将影响因素分为条件、动机、手段、后果及认知。

条件因素。主要指自然条件，即人为不可控因素。如，按照规定，代理国库业务的银行业金融机构应及时向国库部门汇划税款，存在延压现象将被处罚，但当发生地震、洪水等自然灾害时，其延压行为并非出于主观故意，不应对其进行处罚。

动机因素。银行业金融机构产生违法违规行为时，应着重考量其是人为故意，还是源于对法条、业务等理解存在偏差而导致的技术性错误。对于无违法主观意愿的违法行为应对处罚进行适当调整。

手段因素。是指为实现违法违规行为所运用的手段，主要考量其隐蔽程度和技术性，对于执法人员识别违法行为造成严重阻碍的，应提高违法违规行为的严重程度认定。

后果因素。是指违法违规行为对国家、人民群众及社会秩序带来的影响和后果，对于延压税款的行为必须加重处罚力度。

认知因素。主要指违法违规行为被揭露后，相关人员的配合情况及认错态度，并据此对判罚结果进行调整。

实证分析。首先，将代理国库业务违法违规行为中的5项影响因素定义为一个评价因素集合：

根据5个因素对于案件严重程度的影响，如，“极强”是指该因素与案件严重程度呈高度正相关，可将评语集定义为：

若案件情节“较为严重”，将评语集中不同情况的相关值进行定义，构成矩阵：

现假设负责进行处罚的评审委员分别对违法违规行为的“后果”进行评价，其中，30%的人认为“极强”，35%的人认为“较强”，25%的人认为“一般”，5%的人认为“较弱”，5%的人认为极弱。则该影响因素的评价值矩阵为（0.3,0.35,0.25,0.05,0.05）。按照此设定方法，假设“条件”“动机”“手段”“认知”的评价值矩阵分别为（0，0.2,0.6,0.2,0）（0.25,0.5,0.25,0,0）（0.2,0.4,0.3,0.05,0.05）（0.5,0.3,0.2,0,0）。其中，由于“条件”和“认知”与因变量呈负相关关系，因此应将其评价值矩阵调整为（0，0.2,0.6,0.2,0）（0,0,0.2,0.3,0.5）。

5个影响因素的总体评价值矩阵为:

由于5项因素对案件严重程度的影响权重也存在差异，因此将5项权重假定为

并将U上的模糊向量组成为

据此可以得出对某代理国库业务违法违规案件的综合评价：

得出矩阵为

由于

所以K1=K，由此得出此案自由裁量最终系数为：

若案件情节“一般”，此时将Z定义为：

由此此案自由裁量最终系数

结果分析。以目前内蒙古自治区代理国库业务违法违规处罚中最常见的自由裁量范围0.5万元至2万元为例，本案中，若“情节严重”则应处以最高定额2万元的0.854倍即1.708万元；若“情节一般”，则处以最高定额2万元的0.254倍即0.508万元。

通过本节的矩阵计算方法，可以为不同情况的案件确定具体的处罚金额，极大程度上避免处罚行为中的人为主观性，提高处罚结果的科学性和说服力。

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规范代理国库业务行政处罚自由裁量的措施

科学设定裁量标准，避免处罚纠纷。目前代理国库业务行政处罚中适用的自由裁量标准普遍存在范围过宽的问题，法律、法规制定应从实际出发，充分考量本地区具体情况，将裁量范围进行进一步细化，为不同违法违规行为制定不同的量罚标准。条件允许的情况，可以本文实证部分为参考，制定可具体计算处罚金额的自由裁量模型，实现自由裁量权在“自由”基础上的“可确定”。

定期进行跟踪检查，不断完善裁量标准。为逐渐发现裁量标准中存在的问题。并针对问题不断进行完善，应开展定期跟踪计划，对行政处罚的结果和后续进行持续关注。若被处罚者存在对裁量标准的异议和纠纷，应尽快予以解释，并及时梳理、修改，实现对裁量标准的完善。