金融监管大改革：组建国家金融监督管理总局，证监会调整为国务院直属机构

本文来源：时代周报 作者：黄嘉祥

时隔5年，中国金融监管体系迎来新一轮改革。这一次改革，不再保留中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”），在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局；中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）调整为国务院直属机构。

3月7日下午，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。国务委员兼国务院秘书长肖捷受国务院委托，根据党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》（下称《改革方案》），就国务院机构改革方案向大会作说明。

《改革方案》提出，为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

相比银保监会，国家金融监督管理总局的监管职责范围也有所变化。《改革方案》指出，把中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。据介绍，这是为加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为。

今年全国两会期间，全国人大代表 、中国人民银行武汉分行行长林建华指出，“一行两会”均设立了专门的金融消费者权益保护部门，分业监管仍是主要方式。随着金融市场创新发展，各领域间金融产品和服务界限日益模糊，仅靠分业监管会面临监管重叠与监管真空并存、监管标准不够统一、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难。

除了银保监会之外，证监会也迎来改革。为强化资本市场监管职责，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。理顺债券管理体制，将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证券监督管理委员会，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

南开大学金融发展研究院院长田利辉认为，证监会成为国务院直属机构，有助于协调不同监管分工，统筹金融工作，推动政府行政管理和证券监管的提质增效，也有助于解决谁来监管监管者的问题。

中国人民银行则迎来分支机构改革。《改革方案》显示，调整中国人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构。撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

同时，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

此外，在深化地方金融监管体制改革方面。《改革方案》提出，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

这也是银保监会成立5年以来，中国金融监管体系推行的新一轮改革。

2017年，中央决定设立国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）；2018年3月，原银监会和原保监会合并，组建银保监会。在地方层面，2018年初，金融办统一“升级”为地方金融监管局，加强基层监管职能。至此，我国的金融监管架构进入“一委一行两会+地方金融监督管理局”的新型金融监管框架。

在该监管体系下，金融委作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构；人民银行负责货币政策与主要的宏观审慎监管职责；银保监会负责对全国银行业和保险业实行统一监督管理；证监会负责统一监督管理全国证券期货市场；地方金融监督管理局承担地方金融监管职责。

2021年5月，时任中国人民银行副行长李波公开表示，第五次全国金融工作会议以来，人民银行的宏观审慎管理和系统性风险防范的职责加强，银监会和保监会合并成为银保监会，金融监管体制改革取得了重要进展。从近几年的实践来看，还有必要进一步强化功能监管和目标监管的理念，所谓“功能监管”，就是同样的业务应该有同样的监管。可以考虑将监管部门的审慎监管职能和行为监管职能进一步明晰和分设。

党的二十大报告提出，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。

日前，人民银行行长易纲在回应金融体制改革提问时指出，改革总方向是使得我国金融体系更加完善，管理效率进一步提高，（金融体系）更安全，并更强调高水平的对外开放。