迈向碳达峰与碳中和：优先行动及对策

2020 年 9 月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出的“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和”，代表了我国对构建人类生态命运共同体的庄严承诺。当前，受新冠疫情影响，全球经济受到重大冲击，虽然国际气候谈判进程被延缓，但减排的国际呼声强烈，因此更有效地推进减排工作刻不容缓。“十四五”“十五五”期间是我国落实二氧化碳排放达峰目标的关键期，需要统筹减排工作与经济社会发展，部署强效的二氧化碳排放达峰制度政策和行动，以确保如期实现中国向全世界做出的承诺。

一、国内外减排形势分析

1. 发达国家在减排方面持续发力，谋求抢占未来绿色产业竞争制高点

截至 2020 年底，全球已有 23 个国家提交了强化国家自主贡献（national determined contributions，NDC）目标，有 96 个缔约方宣布要更新国家自主贡献的目标，有 28 个缔约方提交了长期低排放战略，共有 126 个缔约方准备或已经提出碳中和（或净零排放）目标。欧盟于 2019 年 12 月率先在全球提出 2050 年实现“碳中和”目标并发布“欧洲绿色协议”，计划未来十年投资 1 万亿欧元和 7500 亿欧元的共同债务，用于绿色发展和数字转型。英国、法国和德国等也纷纷通过气候与能源相关立法，强化其 2030 年减排目标和 2050 年碳中和目标，并提出千亿欧元规模的资金支持计划，来促进气候转型和绿色复苏。美国拜登政府上台，宣布重回《巴黎协定》，把气候变化作为施政的基础性纲领，将气候安全作为总体国家安全的一部分，并提出有望到 2050 年实现全经济领域净零排放目标。

2. 疫情时代国际政治经济格局面临深度不确定性，需做好应对绿色壁垒的准备

受疫情影响，国际政治经济和应对气候变化的战略格局正在发生深刻变化。中美关系发生长期性、根本性、结构性变化是客观事实，民粹主义和反全球化潮流盛行，国际局势的紧张使得全球携手应对环境和气候危机的期望受到严重挫折。拜登政府执政后，美国重返《巴黎协定》，在多边主义平台上发挥气候领导力，并着力推动美国主导的全球气候合作框架。当前，借气候问题构建绿色壁垒的声音在持续增强，主张采用碳关税提高贸易壁垒的保护主义趋势在扩大，欧盟已明确将从 2021 年开始建立“碳边境调节机制”。在全球气候治理中，各利益相关方能力和诉求的变化，也将引发世界范围内各利益集团的分化和重组，挑战“共同但有区别的责任”和公平性原则，影响国家间博弈均衡及地缘政治的稳定。我国有可能面临“竞争大于合作”的国际局面。

3. 我国现行减排体系面临严峻挑战和压力

西方发达国家大多已经实现经济发展与碳排放脱钩和碳排放达峰的目标，我国作为最大的发展中国家，发展不平衡不充分问题仍然突出，现行减排体系还存在诸多短板弱项，要实现 2030 年前碳达峰目标与 2060 年前碳中和愿景，就必须要在减排体系建设和产业链绿色化转型方面有重大突破。目前，在新一轮技术革命和能源革命浪潮下，产业链面临绿色重构，我国在能效、储能、负排放等许多关键低碳技术方面还存在很多被“卡脖子”的情况。我国气候投融资体系尚处于发展阶段，气候融资体制不畅的问题突出，气候资金缺口大，融资渠道狭窄，融资来源不确定。以我为主，重塑全球产业链，在新一轮国际竞争中占据制高点面临诸多困难。绿色技术发展和产业转型不足将严重限制我国提高自然资源使用效率，以及深层次解决产业结构和能源结构固化所带来的环境污染和生态破坏等问题的能力。

二、实现碳达峰和碳中和目标的优先行动及对策

1. 加快制定“十四五”“十五五”期间保障双目标实现的顶层设计和行动方案

一是建议“十四五”期间探索建立碳排放总量与能耗强度双控制度，取代原有的能源双控制度，并在“十五五”期间过渡到以碳排放总量控制为核心的制度。二是进一步完善碳排放统计核算体系及相关制度。三是中央与地方协商制定和分配碳排放总量控制目标，考虑区域间电力调入调出、人口转移以及能源密集省份的特殊需求。四是尽快选择不同条件特点的省（自治区、直辖市）、行业和企业启动第一批碳中和试点工作。五是在更新的国家自主贡献目标中纳入非二氧化碳排放减排、气候投融资、负面产业清单等内容。六是强化国家应对气候变化及节能减排工作领导小组、气候变化事务办公室的协调与领导职能，统筹协调应对气候变化的国际、国内事务，指导各级政府部门、地方、企业落实碳达峰和碳中和目标。

2. 加强气候变化与大气污染协同治理

在国家“十四五”和“十五五”总体规划及能源发展规划与各部门专项规划中充分考虑气候变化与大气污染的协同效益，并将区域与行业碳排放量、单位 GDP 二氧化碳排放等指标和空气污染相关指标对接。加强气候主管部门与能源、资源、环境等主管部门对接，推动建立气候友好的经济社会环境治理体系。在具体政策制定方面，实施气候友好的大气污染防治战略，协调常规大气污染物减排与温室气体排放控制措施优化组合，以最小成本实现大气污染控制与应对气候变化目标双赢。

3. 面向碳中和部署中长期减排技术发展战略

一是研究制定碳中和科技创新顶层设计，推动相关规划编制。做好碳排放达峰增量控制、碳中和减排技术储备“两步走”的顶层设计，布局近中远期关键技术攻关，提升未来低碳/零碳产业的竞争力。面向“十四五”，加快编制并发布相关规划以推动脱碳、零碳和负排放重点技术领域和方向的研发及示范任务部署，强化统筹布局，加强变革性技术研发和战略性技术储备。二是制定脱碳、零碳和负排放技术发展路线图，通过制定和更新高比例可再生能源电网、绿色氢能、CCUS 等关键技术发展路线图，明确技术发展路径、关键节点及资金需求，调动行业和市场力量，鼓励产学研等各类创新主体加强协作，推动相关技术研发和示范应用。三是加大对优势科研机构和团队的支持力度，建立稳定的支持机制，完善技术创新攻关主体布局，设立国家重点实验室和技术创新中心，建设科技信息资源平台。四是推动脱碳、零碳和负排放技术标准的建立与更新，关注与国际主流标准的对比、转化与衔接，避免未来碳关税的潜在负面影响，加强技术成果转化、应用与推广。

4. 多渠道保障碳排放达峰和碳中和行动资金供给

明确气候投融资的标准、适用范围、支持重点、信息披露，为引导市场主体开展气候投融资活动、规范金融机构产品创新提供标准依据并向碳达峰行动项目倾斜。对接国际气候投融资标准和绿色产业分级分类指引，推动气候投融资政策和产业政策协调融合。启动气候投融资试点，探索一批以点带面、可持续、可推广的气候投融资发展模式，为碳达峰行动做好资金支持。加速推动碳市场制度建设，出台明确的碳定价规则，稳步扩大碳市场行业覆盖范围。设立低碳转型或碳中和专项基金，支持中西部欠发达地区、化石能源富集地区应对转型过程中可能出现的就业、贫困等社会问题。

5. 打好气候领域国际合作牌

一是坚持在多边框架下开展气候变化国际合作，积极推动《巴黎协定》的全面有效落实，并利用气候峰会、主要经济体论坛（MEF）、气候行动部长级会议（MoCA）、二十国集团（G20）、联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）和《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26）等多边机制探讨气候合作机制，促进绿色低碳复苏的绿色财政和绿色金融政策，探索低碳基础设施投资合作。二是在专家层面积极展开气候二轨对话，创造开展一轨半乃至一轨对话机会，提升中美、中欧以及中国与发展中国家之间的政治互信，及时管控冲突，加强合作，排除非气候变化领域的政治困难和干扰对全球应对气候变化造成的负面影响。三是加强绿色“一带一路”建设，制定我国在共建“一带一路”合作国家投资项目的应对气候变化指引，限制高碳项目投资，帮助共建“一带一路”合作国家经济绿色复苏和实现其国家自主贡献与可持续发展目标，并与欧美日等在共建“一带一路”合作国家开展第三方气候合作。四是充分利用《区域全面经济伙伴关系协定》国家在全球低碳设备制造产业链中的优势地位，优化中国对外贸易和投资布局，促进区域低碳制造业产业链进一步整合，助推中国绿色经济复苏和低碳产业发展。

本文摘编自《中国创新战略与政策研究2022》，由潘教峰主编，标题和内容有调整。科学人文在线，与您共同关注科技史、科技哲学、科技前沿与科学传播，关注人类社会的可持续发展，创造有价值的阅读！欢迎点赞、转发、留言讨论，我们将每月选取活跃读者给与赠书奖励，公号对话框输入“赠书”，可了解赠书活动详情。联系邮箱：kxrw@mail.sciencep.com。

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内容简介

本书为中国科学院和国务院研究室联合共建中国创新战略和政策研究中心的研究成果。这些研究聚焦党中央、国务院关注的重大科技问题，从全局和战略的高度把握世界科技发展态势，从科学技术影响和作用的视角研究国际国内经济社会发展中的重大问题，形成了一批科技前沿动态、科技决策参考和科技智库报告。本书所集结的文章中，既有科技创新战略与政策方面的研究与建议，也有对经济社会发展与变革的调研与思考，还有对全球科技创新进展、主要国家科技战略部署的扫描与分析。其中有些成果直接推动了相关政策制定，为国家创新战略和政策的宏观决策提供了科学依据和智力支撑。

本书可作为政府部门、科研机构、高校、企业等进行科技创新战略研究、决策与管理的重要参考。

（本期编辑：牛玲）

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