【军政态势】拜登的外交政策一团糟——白宫未能匹配手段和目的

两年前拜登取代特朗普入主白宫时，许多外交政策分析人士都松了一口气。随着拜登的掌舵，美国可能会重新成为世界稳定力量。总统本人接受了这种看法。“美国回来了，”他在2021年2月向盟友承诺。在经历了特朗普时代的动荡之后，有着严肃外交政策议程的政府再次在华盛顿发号施令。

然而，拜登总统任期的头两年并没有证明这种乐观或承诺是正确的。相反，混乱比比皆是，政府声明的优先事项与其行为之间存在令人不安的脱节。拜登保护美国工人和促进美国产业发展的愿望与建立联盟以遏制中国威胁的必要性背道而驰。

拜登国家安全战略的核心缺陷是缺乏让美国和其他国家减少对中国产品和市场依赖的经济愿景。由于华盛顿无法让盟友加入经济战线，美国战略的其他要素最终变得更加重要，尤其是武装部队。但在这方面，政府对中国构成的紧迫军事威胁的认识并没有在国防预算和决策者部署美军的方式方面对实际政策产生足够的改变。美国务院的实力不足以弥补这些不足，经常被边缘化。不平衡的是，政府的战略缺乏可信度，鼓励盟国实施艰难的经济转型，实施出口管制，美国的外交政策将继续无效。

美国政府对经济与外交之间关系的思考从一开始就很混乱。一方面，白宫寻求保护美国免受全球化和中国重商主义的所谓破坏。另一方面，它宣扬联盟的优点和国际社会的团结。这两个目标不可避免地发生冲突。

美国政府无视东亚盟国对中国经济的依赖，中国的邻国也不希望颂扬民主或可能增加战争风险的军事姿态。但拜登外交政策的经济板块似乎只对美国国内政治的变迁感兴趣，要求盟友使他们的经济与美国的标准保持一致并且几乎没有做出让步。

美国政府无法让自己重返跨太平洋伙伴关系协定，该协定无法制定一种“友谊支持”贸易政策，通过依赖供应链中的盟国来增强弹性。为美国生产半导体立法制定有益的激励措施并不排除美国公司使用中国材料或惩罚中国非法获取技术，它实际上最终可能会帮助中国企业，因为获得补贴的美国公司仍可能依赖供应通往中国的链条。拜登的财政部和商务部在执行出口管制方面也有参差不齐的记录。而且，拜登政府允许贸易促进权在2021年失效，确保现在没有国会修正案就无法批准任何贸易协议。它保留了大部分特朗普政府的关税，甚至是针对盟国的关税，例如对欧盟钢铁的限制。它还通过《降低通货膨胀法案》向美国公司提供更多补贴，从而激怒了盟友。

拜登对“中产阶级外交政策”的承诺，在实践中似乎意味着贸易保护主义和对美国公司的补贴——似乎优先于与盟友建立统一战线。来自西弗吉尼亚州的民主党参议员乔·曼钦在达沃斯发表的拜登政府对其近期保护主义立法的辩护是要告诉欧洲人，他们应该欢迎加强美国经济的努力，即使这些努力是以欧洲企业为代价的。美国现任政府可能不相信自由贸易，但北京政府相信。中国去年通过与东南亚国家启动区域全面经济伙伴关系，创建了世界上最大的自由贸易区，但美国作为回应，印度-太平洋经济论坛只是一个模糊的倡议。

缺乏连贯的经济政策来支持国家安全战略成功与中国竞争以塑造国际秩序的目标，这给国家力量的其他领域，特别是军事领域带来了更大的压力。美国不得不强硬地谈论该地区的安全问题，以安抚盟友，因为它的经济政策疏远了他们。然而，它并没有用行动来支持这种说法。美国政府做出了需要增加国防开支的重大政策选择，特别是一改几十年来美国在台湾问题上的模棱两可的态度，一再声称美军将干涉中国收复台湾。北京会将华盛顿的新言论解读为挑衅和攻击。

但美国政府没有调整美国的国防开支、部队结构或军队的驻扎和部署来考虑这种可能性。美国商务部阻止中国实体获取美国生产的商品和先进技术的激进限制也没有与美国防部协调，尽管这种商业制裁可能会让中国更愿意开战。近期，美国国会代表团访问台湾的行为使得中国军队在台湾海峡及其周边地区更加活跃，五角大楼将军事威胁升级描述为“新常态”。

拜登外交政策目标与本届政府行为的脱节，政府承诺“将外交提升为我们的首要工具”，并在头两年将外交支出增加了14%，将外交人员的队伍扩大了约500人。美国国务院和美国独立发展署制定了一项坚实的联合战略计划，确定了机构优先事项：动员联盟应对全球挑战，促进全球繁荣，促进善治和人类尊严，振兴其劳动力，并改善对海外美国人的领事支持，该议程有可能更好地重塑国务院的机构文化。

但几乎没有证据表明国务院已经成功地实现了“使联盟现代化并振兴国际机构”的愿望。该部门对于澳大利亚、英国和美国联合安全伙伴关系（AUKUS）的成功一直处于边缘地位，并且在激发北约支持陷入困境的乌克兰方面只发挥了次要作用。白宫直接就AUKUS国防协议进行了谈判，而国务院则在努力应对该交易引起的法国愤怒。中央情报局局长比尔伯恩斯，而不是国务卿安东尼布林肯，似乎是白宫在艰难的外交遭遇中选择的使者，无论是与俄罗斯，土耳其还是乌克兰。沙利文似乎是中国的主要对话者，也是最近被要求应对德国在向乌克兰提供坦克方面的强硬态度的外交要员。国防部长劳埃德·奥斯汀每月与50名国防部长在国外举行会议，以协调向乌克兰运送武器。布林肯和他的部门没有外交等同动议来激发国际社会对基辅的支持。

由美国务院组织的2021年民主峰会以失败告终，陷入了关于邀请哪些政府的辩论，未能制定相应的议程：峰会开启了“行动年”，以加强几乎没有采取任何行动的民主国家。该部门促进全球繁荣的努力似乎主要是在推进总统的国内经济议程或颂扬国务院几乎没有能力影响的事情，例如美国的技术领导地位。

在拜登执政的中期，美国政府未理清其战略中的矛盾因素，也没有通过增加军事和外交开支来弥补这些误判。政府无法制定国际经济政策，这阻碍了其建立有效的国际联盟来对抗中国的核心目标。通过这种方式，它将重要性的平衡从经济政策和外交转向行使军事权力，而这正是政府明确不想做的事情。