摆脱土地财政依赖 重塑地方财政收入结构 | 宏观经济

文/清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心高级研究专员郭翔宇、清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心初级研究专员余健

处于深度调控中的房地产行业近期频发利好政策。此时既是重塑房地产市场的转折点，同时也是地方财政收入结构重塑的良好时机。本文分析当前土地财政收入现状、地方政府债务概况以及土地出让收入减少的原因及影响，探寻地方财政转型之路。

受国际环境更趋复杂严峻和国内疫情冲击，我国宏观经济持续受压，作为国民经济支柱产业之一的房地产行业也处于深度调控中，多种因素交叠下，地方财政也遭受较大冲击。直到2022年11月，政策环境有所好转，疫情防控措施不断优化，房地产行业也频发利好政策，如发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，连续发出房企信贷、债券以及股权融资“三支箭”等，以期房地产市场平稳发展以及稳定市场预期。而此时既是重塑房地产市场的转折点，同时也是地方财政收入结构重塑的良好时机。

土地出让收入大幅下降，地方政府债务高企

我国地方政府财政预算收入主要由一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入以及社会保险基金预算收入四部分组成。从体量上来看，一般公共预算收入和政府性基金预算收入构成了地方财政的主体，国有资本经营预算收入当前占比较低，而社会保险基金预算收入用途较为固定，因此本文主要将一般公共预算收入和政府性基金预算收入作为基准展开分析。而在政府性基金中，土地出让金收入占比最高，近5年土地出让收入占政府性基金比重均超90%。

土地财政发展及现状

土地财政是指地方政府依赖土地使用权的收入来维持地方政府支出。当前学者普遍认为，“土地财政”起源于1994年分税制改革，地方政府税收分成比例被压缩，地方政府财政不足，其事权与财权不相匹配。而土地出让金无须上缴中央财政，成为地方政府所能支配的最大财源，这也就奠定了各地方政府走上“土地财政”之路。事实上，土地财政机制不仅在短期内有效增加了地方政府财政收入，也在当时的历史阶段成为中国经济腾飞重要的助推器。一方面，土地财政机制对我国城市化进程起到了关键性的推动作用，促进了城市经济的发展；另一方面，该机制带来的负面影响也越发明显，如间接导致房价快速上升、土地结构破坏以及隐性财政金融风险扩大等。

从各省2021年土地财政依赖度来看，由于土地开发全过程的收益难以准确核算，而土地出让金收入在整个土地财政收入中占比较高，因此本文仅计算狭义的土地出让收入；此外，将一般公共预算收入和政府性基金预算收入作为地方财政收入基准。因此，本文土地财政依赖度计算方法为：土地出让收入/（一般公共预算收入+政府性基金收入）。全国31个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度平均值为30.19%，多数地方的土地财政依赖度集中于20%~40%的区间，而江苏、浙江、贵州、湖北以及湖南五省土地财政依赖度远高于平均值，分别为50.17%、49.64%、43.13%、42.11%以及40.35%。其中，江苏、浙江自身财政实力较为雄厚，贵州、湖北、湖南以及安徽（39.98%）等中等收入省份由于处于快速发展阶段，对于土地财政依赖度较高；而广东、上海、北京等较发达省市除土地出让收入外，由于还存在其他类型的财政收入来源，此类省市土地财政依赖度并不高，在30%左右；西藏、内蒙古等发展较为缓慢的地区，土地财政依赖度较低，分别为1.94%、10.85%。

从近10年土地出让金规模来看，土地出让金规模自2015年以来一直处于快速上升态势，并于2021年达到新的高点，为87051亿元，占地方财政收入比例高达42.46%，但其同比增速自2017年以来在不断收窄。特别是2022年以来，土地市场行情降温更为明显，土地出让价格和成交量较以往均大幅下滑，2022年1—10月土地出让收入44027亿元，同比下降25.90%，占地方财政收入的31.02%。值得注意的是，这还是在地方国企/城投平台为稳定市场信心、缓解自身财政压力，亲自下场拿地救市情况下产生的局面。

地方政府债务现状

从债务余额来看，地方政府债务余额自2017年以来逐年上升，但自2021年起增速有所放缓，截至2022年9月末，地方政府显性债务余额近35万亿元。从债券用途看，地方政府近几年再融资债券发行比重越来越大，2021年再融资债券发行金额达到31189亿元，占2021年总发债金额的41.64%。而从2022年发债额度来看，预计2022年第四季度再融资债券发行力度会进一步扩大。根据地方政府债券发行规模及财政部公布的地方政府每年还本付息情况，预计我国地方政府在“十四五”期间将会迎来偿债高峰，同时若需要考虑到隐性债务的风险，地方政府近两年可能将面临较大的还本付息压力。

根据国际清算银行（Bank for International Settlements，简称BIS）定义，政府杠杆率=政府债务总额/国内生产总值（GDP）。从地方政府杠杆率来看，近10年地方政府整体杠杆率2018年以来也在不断攀升，尤其自2021年以来，地方政府杠杆率上升速度明显加快，并于2022年6月达到新峰值29.4%，但2022年第三季度略微有所下降，为29.1%。《欧洲联盟条约》将政府杠杆率警戒线设定为60%。单独对各省（自治区、直辖市）杠杆率进行分析，各省（自治区、直辖市）中只有贵州和青海两省2021年杠杆率在60%以上。此外，天津杠杆率（50.22%）处于第三位，其余省（自治区、直辖市）杠杆率均处于50%以下，各省（自治区、直辖市）目前整体债务风险尚可控。但贵州和青海两省杠杆率高企也透露出当前部分地区经济体量与债务规模不相匹配的问题，须采取相应措施加以调整、转型。值得注意的是，此处计算的杠杆率仅为地方政府显性债务杠杆率，地方隐性债务风险也要引起警惕。地方政府隐性债务规模测算当前并未形成统一的测度口径，各方测得结果存在一定差异。据国际货币基金组织（IMF）报告，中国2020年隐性债务规模约为48.6万亿元，与国内学者测算最大结果较为接近，如沈坤荣和施宇（2022）测得我国地方政府2020年隐性债务规模在21.7万亿~42.8万亿元之间。

2022年11月，央行联合相关部门出台“三支箭”政策向房企输血，这是近10年对于房地产领域最大的一次政策刺激和放松，也明确了政策端对市场信心的重视。但地方政府也需要迎合高质量发展的新时代进行收入结构调整，若仅等待房企恢复后继续走上土地依赖的道路，可能会引发更严重的系统性风险……

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本文刊发于《清华金融评论》2023年2月刊（总第111期）。

本文编辑：孙世选