研究｜空间规划基础上对用地分类的探讨

编者注：国家机构改革与规划体制改革给国土空间用地分类体系提出了新的要求，用地分类体系不仅是开展国土空间科学管控的重要前提，更是各级各类国土空间规划编制、实施及管理的重要技术依据。本文从理论层面对现行用地分类体系进行分析探讨，提出了面向国土空间规划的不同用地分类的体系编制建议。

一、用地分类的比较分析

空间性规划地类体系分类可根据不同用途分为土地利用、城乡规划、其他部门地类体系。

①土地利用地类体系是以土地自然属性、社会经济属性为前提，以土地资源综合调控为主要目的，强调耕地保护、生态资源保护的土地利用总体规划。实际操作时分为两种情况：一是用于土地调查统计与土地征收转用、土地供应等现状分类；二是用于土地总体规划编制与管理的规划分类。

②城乡规划地类体系主要用于城乡发展建设规划的编制、实施及管理，重点在于保障城乡建设的需求，有利于城市建设用地的开发管理。城乡规划地类体系中，每个地区对于城乡规划用地有相应的用地分类标准，可分为城市用地分类、镇用地分类、村庄规划用地分类和风景区用地分类。

③其他部门地类体系包括地理国情普查地类，林地和湿地。其中，地理国情普查地类主要应用于土地资源调查统计，依靠客观、精细、详实的优势特征，着重反映国土资源要素的自然状态和现状特征，逐渐在制定和实施国家发展战略、规划和优化国土空间开发格局及各类资源配置等工作中发挥着重要作用。

二、用地分类的问题分析

（一）现状用地分类体系未充分考虑空间规划大局

各类规划内容不够全面，未考虑不同地类其中的非空间因素与宏观战略联系，并且涉及空间规划职能的部门建立了各自的地类体系，对于同一空间要素，调查统计、地类名称、表达形式和控制要求差异明显，造成各类规划各自偏重，未能实现全局统筹。

（二）现状用地分类体系已不能满足发展需求

现行空间性规划地类体系，注重土地的经济属性与社会属性，基本上建立了农用地、建设用地、未利用地三大类，而忽视了土地自然属性的巨大的生态价值。随着经济社会的发展，现行体系对新业态用地考虑不足，与此相关的法律法规也缺乏明确的标准。

三、空间性规划用地体系的构建思路

（一）加强土地属性融合

按照生态文明建设理念，国土空间规划要构建全域全要素的空间管控，在规划逐层传导过程中，落实实施层面的要素抓手是土地资源。在加快规划和建设的政策指导下，加强土地属性融合，拓展土地分类维度，构建以土地功能属性为主、自然属性为辅、其他属性可衔接的多维度用地分类体系，满足新功能或复合用地的建设管理需要。

（二）构建统一用地分类

依托不同用地分类体系的优势特征，整合现有各类规划，注重用地分类衔接，构建系统性、全覆盖的用地分类体系是国土空间规划的关键。空间规划用地分类以运行成熟的土地利用地类、城乡规划用地地类为基础，与其他部门地类充分衔接，兼顾管理实际需要，充分扩大公众参与度，积极推进国土空间规划的编制与实施，实现用地分类的统一。

（三）反映新业态用地诉求

近年来，国家针对农村集体经营性建设用地出台了多项政策，对土地使用和用地分类管理带来了新挑战和新要求。实现土地分类全覆盖，客观上要求系统地研究新业态用地，充分反映新业态用地诉求并将其纳入空间规划用地分类体系。同时为了体现国土空间管控新要求，突出分类体系中生态用地的位置，加强生态资源的保护与管控，还应增设生态保育用地。

总结

新时期生态文明建设背景下，坚持完善构建国土空间用地分类将是下一步研究重点，亟需制定合理的用地分类体系，为国家发展、社会进步创造有利条件。