1928年，刚刚建立的南京国民政府有多缺钱？为了捞钱真是花样百出

一、南京国民政府面临的财政窘境

南京国民政府建立初期，内忧外患，政权极不稳固。形式上虽然实现了全国统一，但中央政府权力所及仅只限于长江下游数省。面对巩固政权、整军经武、安内攘外等一系列紧要事务，国民政府明显地缺少坚实的财政经济基础。

特别是因为连年用兵，导致财政支出不断增多。据1928年6月上海全国经济会议公布的资料透露，自1927年6月至1928年5月，政府月收入不足500万元，月平均开支却在1600万元以上，其中87%都用在了军事方面。换言之，政府其实是在靠借款来生存和打仗。

据美国学者小科布尔的研究，南京国民政府的建立，靠的就是上海银行界在1927年4月向蒋介石提供的一次300万元、一次700万元的短期贷款。政府建立起来后，仅4一9月的军费支出就高达4000余万元，政府又是靠强行摊派认购3000万公债、500万海关附加税，并靠银行界垫款1300万元才得以支持下来。

而即便如此，南京国民政府的财政和军费开支仍相当拮据，一些部队仍会出现无钱发饷的情况。而为了筹款，也为了自身的利益，刚刚取得政权的国民党党政、军、警各部门甚至开始不择手段地向商人勒索钱财。

在南京国民政府建立起来的最初两个月里，许多商人因此受害。驻上海的外国人士对此有过相当尖锐的批评。他们写道：

“每天都有新的受害者被捕直到捐献不同数目的现款后才得释放……蒋介石凭借这种恐怖手段搜刮的钱财，估计达到5000万美元。在现在以前的政权从未在上海有过如此恐怖的统治。“

为确保稳定的财政收入，国民政府建立不久就开始打税收的主意。

二、南京国民政府对关税自主的尝试

国民政府的税收是靠间接税，如关税、盐税、各种货物税即统税。其中关税收入占到了整个财政收入的50%以上，盐税收入则占到25%左右。正因为如此，南京国民政府对关税自主和盐税征收十分积极。当然，从孙中山开始，国民党本身也早有实现关税自主的强烈愿望。

蒋介石就曾明白讲过：

“中国农工商业之不发达，以关税之不自主为最大原因，片面地协定关税之结果，使本国国产不能畅销，洋货充斥，输入超出输出，巨额资金外流，为经济发展之大障碍。“

新政府刚一建立，就在上海以江海关二五附加税收入作为担保，发行债券，并很快于7月20日宣布将从9月1日起实行关税自主；随即规定，除原有的值百抽五的进口税外，另征附加税，以取消内地的厘金及货物税。

此举虽因日本及各国列强群起反对暂缓施行，但次年6月15日，国民政府依然公开宣布了必须重订新约的意志。随后，从7月份开始，通过与各国的接洽，国民政府成功地取得了美、德、英、法等国的同意，并陆续与各国签订了友好通商条约或新关税条约，最终在相当程度上取得了关税自主权。

1929年2月1日，国民政府宣布实行进口新税则，将以前划一的值百抽五税率改为差等税率，即凡进口货物均分为7类，按类别分别抽7.5%一27.5%的关税。同时，改变陆关关税比海关关税少纳1/3的做法，使之一致，取消在全国各地的对进口货物征收特税的特设机构。短短几年时间，国民政府就将关税收入从1928年的1.3亿元，增加到1931年的3.38亿元。

三、对盐税的征收

盐税的征收远较关税征收要复杂得多。海关关税较易征收，这主要因为海关是由中央政府控制的，虽然中原大战后期天津海关曾一度被反蒋派控制，1931年两广地区的反蒋派也曾一度影响了广州海关的税收，但总的来说，关税征收还是在国民政府的控制之下的。

而当时的海关总税务司和各地海关的高级职员又多为外籍，他们通常不会受到政府各级官僚特权压力的影响，且较少营私舞弊，因此关税收入折损不大。

而盐税则不同，完全要靠地方当局来征收，截留问题相当严重。到1927年，盐税收入已达到6000万元，中央政府却只能收到大约300万元。虽然盐务稽征按旧例该由外籍人士参与管理，但事实上22个产盐区中的16个盐务稽核机关的职能不能正常发挥，甚至完全被地方实力派所接管。

直到1931年，国民政府虽然采取了相当积极的步骤，但问题依然相当严重。1931年盐税收入为1.55亿元，而由于各地官、商、警勾结舞弊和走私盛行所造成的损失，就有7000万元之多。

除征收关税、盐税以外，国民政府还致力裁撤厘金，开办统税。因为厘金税原本是清政府为筹措镇压太平天国运动的军费而设立的，是在主要水陆关卡向过往客商征收货物通过税，后来逐渐成为地方政府固定的财源。厘金制度的形成使各地为自身利益到处设卡。1929年，全国除东三省和山西、甘肃等省外，已知的关卡就有690余处，光是广东一省就设有115处之多。

四、对厘金的裁撤和变相征收

厘金局卡林立的结果，不仅要产生庞大的税吏阶层，而且其物物课税方式极大地便利了各级税史营私舞弊、敲诈勒索。厘金制尤其严重地阻碍了中国民族工商业的发展。民族工业品在从产地到销地的过程中，逢关纳税，遇卡抽厘，于发货之地抽之卖货之地抽之，以货易钱时、以钱换银时又复抽之；原材料采购时要层层缴纳，商品流通时还要处处过关。

这不仅延长了商品流通的时间和资金的周转，而且明显地使中国商品在与外国商品竞争中处于极为不利的境地。因为按照1858年《中英天津条约》的规定，外国商人在中国内地贩运货物，只须纳一次2.5%的子口税，其他各税概免。

与此同时，列强有感于土货贩运成本过高，沿途局卡的检验使洋货流通不畅，因此也强烈要求中国裁厘。在1925年关税特别会议上，北京政府的代表已公开许诺于1929年1月1日裁撤厘金。在这种情况下，又考虑到中央必须增加财源的现实需要，国民政府财政部在1927年6月下旬的财政会议上明确提出了裁厘方案。其具体办法是，先将厘金由地方税变为国家税，宣布裁撤，然后以此为由，对外要求列强同意增加关税对内以抵补裁厘损失为名举办新税——出厂税，借以增加国民政府的财政收入，缓解财政困难。

1927年7月20日，国民政府在宣布实行关税自主的同时，正式宣布裁撤厘金，决定在同年9月1日，与关税自主一道，先将江苏、浙江福建、广东、广西、安徽6省厘金进行裁撒。但裁厘后开征出厂税，不可避免地引起了广大厂商的强烈反对。

因为一来出厂税扣税范围并不比厘金小，二来这次裁厘只限于东南6省，东南地区所产货物如果运到6省之外，势必一面要在本地付出厂税，一面又得在未实行裁厘的地区层层纳厘。鉴于此，国民政府不得不于8月29日紧急宣布暂缓裁厘、加关税和改出厂税。但不足一年以后，随着第二次北伐战争胜利，国家大体实现统一，财政部7月中再度召集各省财政厅长及各城市商人代表于南京召开了全国裁厘会议，通过了《裁撤国内通过税、改办特种消费税施行大纲》，决定由各省按期将厘金。由厘金改办的特种货物税、内地正杂各税捐中含有通过税性质者及落地税等诸项目裁撤，11月底以前各种局卡一律裁撤完毕。同时举办特种消费税，但其税额不得高于原有税额。

这次财政部说服了各地商人代表，但却遭到了视厘金为主要财源的地方政府的抵制。1929年1月1日开始实行的《国家进出口关税税则》，显示所增关税已足以抵裁厘之损失，没有必要再办特税。故全国各商会于2月21日在上海举行联席会议，坚决反对特种消费税，结果导致国民政府第二次裁厘失败。

直到1930年中原大战结束，地方实力派进一步受到抑制、国民政府的统治进一步巩固、政局相对稳定后，国民党三届四次全会才再次作出裁撤厘金的决定。财政部据此于1930年12月15日电令全国：

“对于全国厘金及厘金变名之统税、统捐特税、货物税、铁路货捐、邮包落地税及正杂各税捐中之含有厘金性质者，又海关之五十里外常关税及其他内地常关税、陆路边境所征国境进出口税除外，子口税、复进口税等均应于本年十二月三十一日止，一律永远废除。自三一年一月一日起，上列征收机关名色绝对不得再行存在。"

为成功实施裁厘，蒋介石并致电各省、市主席、市长，将能否裁撤厘金称之为“革命之能否完成之惟一关键"。

在宣布实施裁厘的同时，国民政府决定要实行新的统税制度。征收统税对象，主要是1928年设立的卷烟税和麦粉税，另外增加棉纱火柴和水泥税，总共5项。

这次裁厘虽然也受到一些地方变相的抵制，但由于政府将原来属于国税的田赋划归地方，此外地方政府还可以另办营业税来抵补裁厘损失，因此最终还是取得了成功。到1931年底，从前由各省厘税机关征收的厘金以及类似厘金的正杂捐税基本上得以裁撤。这样，在中国延续了近80年的厘金制终于不复存在了。

五、禁烟与收税

国民政府为了扩大财源而想到的另一个办法是禁烟。财政部于1927年9月就制定并颁布了《禁烟暂行章程》，声称以三年为期禁绝鸦片，办法是规定商民领证销售鸦片，由政府抽税，第一年抽取70%，第二年抽取100%，第三年抽取200%。名为禁烟，实为敛财。此举遭到社会舆论广泛抨击。国民政府这时只搞名义禁烟是有原因的。这时全国吸食鸦片和其他毒品者有千万人之数，撇开种、贩、制、售各环节的税收不论，据《申报》估计，仅每一瘾民每年纳税20元，即可得税款2亿元，足以承担这时政府全部军饷之半数，国民政府自然不会轻易放过这一财源。

因此，禁烟条例多次修正，始终未见提出有效的禁烟措施。相反，有些规定还更加倒退了：原本禁止栽种罂粟的规定，甚至改为禁烟机关为满足制药之需，可以特许栽种或酌予收买。这种情况使得禁烟成为一种变相的生财之道，地方官吏竞相染指其间，纷纷设立禁烟机构。禁烟局下设分局，分局之下设稽查处，处之下再设稽查所，所之下又设分所，耗资至巨，所得收入却大量中饱了私囊。

由于这种名义禁烟受到各方面的激烈批评，政府却并未能从中获得多少实利，最终不得不考虑采行名实相符的措施了。1928年11月国民政府在南京召开全国禁烟会议，蒋介石在演说中公开承诺：从今以后，国民政府绝对不从鸦片得一文钱。随后，国民政府禁烟委员会于1929年1月到1930年12月间制定和颁行了包括《修正禁烟法》在内的14种禁烟法规和规章，并宣布每年6月3日为禁烟纪念日，由各地政府和民间团体组织大规模宣传活动，使更多民众了解政府的禁烟法令。

《修正禁烟法》等项法令的实施，形成了以各项单行法规和行政条例为配套的较为完整和系统的禁烟法律体系，不仅对种、贩、制、吸、藏等环节有严格的法律规定，而且对麻醉药品管理、公务人员调验、戒烟院所管理、禁烟机关职责、禁烟官员考核、禁烟经费支出及管理等诸多方面，都有了明确的规范和规定。

但是，由于国民政府所辖范围有限，具体实施过程中执行不力，再加上各省财政亏空严重，一些边远省份的行政开支不靠鸦片税收几乎无法维持，因此或禁或征，地方上各行其是，全国并无统一的做法，国民政府也不得不睁一眼闭一眼，得过且过。

禁烟委员会几年后也不能不承认，中央虽三令五申，但收效不大。“各地烟祸之猖獗，依然如昔，甚或过之。是以禁烟命令，几等具文。”

六、对金融业的控制

要满足政府财政上的需要，仅仅改革各种税制还不够，还需要直接对金融业加以控制。从国民政府公布的财政情况看，1929年度(1928年7月至1929年6月)收入为3.34亿元，支出为4.34亿元，赤字为1亿元；1930年度收入为4.84亿元，支出为5.85亿元，赤字为1.01亿元；1931年度收入为5.58亿元，支出为7.75亿元，赤字达2.17亿元。

短短3年时间，政府的财政赤字已增加1倍以上。面对这种困窘的状况，国民政府只好靠发行债券以渡过难关。要大量发行债券建立国家银行则势在必行国民政府建立之初，就任命周佩箴为中央银行筹备主任，着手组建中央银行。1928年10月22日由国民政府公布的《中央银行条例》，明文规定该行为特定的国家银行，由国民政府设置经营，享有发行兑换券、经理国库证券、募集或经理公债、铸造和发行国币等特权。

除可经营一般银行业务外，还可以从事包括国库券及商业确实票据之买卖贴现或重贴现，办理汇兑及发行期票、汇票，以金银货及生金银作抵押为借款，代银公司收解各种票据之款项，以政府发行之证券或政府保证之各种证券作抵押为活期或定期借款等。

同日颁布的《中央银行监理委员会组织条例》更规定中央银行得成立监理委员会，其由国民政府特派委员5人及财政部长、中央银行正、副行长组成，主席为财政部长，负有决策之权。国民政府显然希望把中央银行办成一个完全由政府支配的全国金融中心。

1928年1月，蒋介石以宋子文为财政部长，着手整理财政，统一币制，筹建国家中央银行。宋子文为在短时期内建立起中央银行，曾试图将商营的中国银行或交通银行改组为中央银行，但其必须使用中央银行之名称和政府股份须多于商股的条件，使两行望而却步。最后宋子文不得不以中央银行日发行兑换券不超过4000万元，及银行业每日收到该兑换券均可于当天轧现等为交换条件，换得张嘉璈代表中国银行同意给政府提供一笔贷款，用以开办新银行。

由于中央银行资本额十分有限，在信用方面不仅无法与实力雄厚的外国大银行抗衡，而且也无法同中国银行、交通银行等历史长、信用好的本国银行竞争，国民政府不得不于10月5日公布经修订的《中央银行条例》，删除了财政部部长指挥中央银行处理一切业务且为监理委员会当然委员及主席的条款，而规定中央银行实行总裁制，总裁由财政部长兼任，任期3年，期满后得续派连任。

同时成立理事会、监事会，最高权力机构由两会和总裁共同组成。而理事会应为决策机构，凡有关中央银行业务方针审定、发放数量审定、储备集中规划、预算决算审定、各项规章编订、分支行设立与废止、资本增加等事项，均由其议决后，交总裁执行。理事定为9人，由国民政府特派，其中应有实业界、商界、银行界代表各1人任期为3年，期满得续派连任。监事会由政府特派7人组成，其中应有实业界、商界、银行界代表各2人，国民政府审计机关代表1人。

这一新的条例使中央银行内聚集起一批上海银行界、商界和实业界的精英人士，有助于中央银行树立坚实的信誉，加强与上海各界的合作。经过多方准备后，中央银行终于在1928年11月1日借上海黄浦滩路华俄道胜银行旧址正式宣告成立，宋子文自兼总裁，所有股本由政府在所发行的17年金融短期公债3000万元内拨2000万元指充，并向各银行押借1000万元作为流动资金。随后，国民政府又着手改组了中国银行和交通银行，分别强制性加入官股500万元和100万元，使其成为国家特许的专业银行，隶属于财政部。

建立国家银行，对于政府来说，最方便的就是用发行公债和库券的办法来借款或透支。从1927年到1931年这5年间，已知国民政府发行的各种债券达10亿元之多。这些债券名目繁多，但半数都用在了军费方面。而为了吸引人们投资公债的热情，国民政府采取了高利息、大折扣的优惠政策，年利率一般都在8%以上，且大都在发行公债之前先以债票向银行抵押，然后由银行陆续按市价出售，等到债券售出再结账，抵押借款一般多为对折或6折。

因债券发行过多，一种债券市价最高时亦不过70一80元，低者甚至会跌到30一40元以下。结果，银行业对吸收政府债券极为热心，视为一项有利投资。到1931年底，仅上海各银行就拥有半数以上的政府公债与库券。相反，政府5年发行债券超10亿元，实际收入却仅过半数。平均每年1亿多元，偿还时却需要以票面的十足价值来计算。

仅1931年应偿还额就已高达1亿多元，几与政府当年公债收入相等。而政府债券的大量被吸收，并被用于非生产性领域，也使得这一时期的中国工农业发展受到了某种程度的不良影响。但相对而言，全国的统一和国民政府在关税自主、撤废厘金整理税收等方面的一系列措施，都对促进国民经济的发展起到了推动作用。