2023新路丨城更篇：政府全程参与，扮演总控角色

丁祖昱评楼市

2021年8月31号的政策出台之后，城市更新的推进压力加大。广深两地，城市更新的涉宅用地规模大幅下降。深圳降至2021年40%的水平，广州跌至2021年的10%。上海市场相对平稳，国企成为绝对主力。

为合理规避20%的拆除比限制，一线城市的地方政府做出表率。深圳划定重点更新单元，提出试点区的概念，进一步释放居住类空间指标；上海将下阶段城市更新工作重心转向城中村。另外政策性金融开始发力，广深等地下调产居比、推行并联审批等，帮助城市更新企业降本增效。

政府全程参与，扮演总控角色的合作模式成为城更出路。

2021年8月31日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题》的通知，划定“2255”的底线要求，传统大拆大建式的更新模式令行禁止。更新项目越来越多的涉及风貌保护、产业升级等内容，项目附带有高比例的保护保留建筑、产业引入门槛、落税指标等开发限制条件，企业可开发变现空间被压缩，新的盈利模式仍未清晰。

与此同时，在地产行业整体下行的背景下，城市更新项目资产周转效率低、资金占用量大的劣势更加凸显。对比之下，现在企业更愿意直接招拍挂拿地，做好土储。

反应到现实中，各城市的更新数据全面趋冷。以最有代表的广深为例，深圳2022年（前三季度）城更释放住宅建面仅591.1万方，全年总量预计不足2021年40%水平。广州市场更为萧条，市场总量缩减至2021年十分之一的水平，831后仅4个涉宅的城市更新项目确立实施主体资格。

相较于广深，上海2022年城市更新运行相对平稳。不仅在2022年7月全面完成了中心城区成片二级旧里以下房屋改造的征收工作，城市更新释放的住宅建面不降反增，由2021年的186.82万平方米小幅上涨至2022年的196.14万平方米。

需要注意的是，上海城市更新的总量规模较小，即使广深出现了大幅下降，但总量仍然与上海相当，深圳依旧保持总量上的优势。

为规避20%拆除比限制，提升城市更新项目测算可行性，吸引市场化企业积极参与，2022年地方政府展现出拒绝躺平的姿态，做出了多种积极尝试，其中以深圳、上海等一线城市最具代表性。

代表城市——深圳：划定重点更新单元，提出“试点区”概念，不受政策限制

深圳在发布《2022年度城市更新和土地整备计划》时指出，重点更新单元不受新增拆除重建项目规模上限管控（深圳2022年新增拆除重建规模上限为595万㎡）。

以2022年6月公布的轨道13号线车辆段片区重点城市更新单元为例，规划草案中更新单元用地面积1953871.3平方米，拆除用地面积1284374.7平方米，拆除比65.7%。

与此同时，深圳将推行超1500万㎡的更新整备融合试点区，对合法用地比例、现状建筑年限等无强制要求。划入更新整备融合试点区范围的，其按照城市更新方式实施的部分将视为符合城市更新五年规划相关空间管控要求。通过多项目混搭，市级统筹推进的推进形式，单项目可纳入更多可拆出的土地指标，规避单项目拆除与新建指标超标问题。

代表城市——上海：下阶段城市更新重点转向“两旧一村”，城中村项目放宽认定标准

在住建部禁止大拆大建中的文件中，城中村未被纳入20%拆除比限定范围，对于城中村的具体表述为“不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区”。因城中村有一部分非城市建成区范围（不包含在城更单元/项目内），同时基于部分城中村的环境较差，现状并不适合有机更新模式，且危房且无修缮保留价值的建筑拆除不计入20%比例，未来在部分城中村更新项目中，仍会存在较高的拆除比可能性。视城市发展需要，均可按计划推进拆除重建类更新。

上海市政府就在今年6月启动城中村的存量调查摸底，在113个街镇访谈和现场调研，建立全市的城中村基础信息数据库。9月发布《上海市助行业强主体稳增长的若干政策措施》提到“城中村改造项目认定中的集体建设用地占比要求从70%以上降至51%以上”，城中村项目松绑，企业想象空间加大。官方数据透露，除正在推进中的54个项目外，上海还有705个城中村点位，其中约189个点位可通过城中村项目实施整体改造。市场化企业可在中外环寻求机会。

未来，政府将从授权主体、持股开发、释放路径等多方式参与城市更新，强化主导作用。

比如上海，政府一直在一级开发中占主导作用，且将70%左右的二级开发授权国企，以保障城市更新项目的落地效果。以城中村为例，上海自2014年开始推行城中村改造以来，国企已经累计超过700亿的总投资额和近380万㎡的城中村改造面积，占绝对主导。

广州此前城市更新项目多是市场行为，多由村集体经济联合社自行进行前期招商洽谈约定实施主体，不可控性较强。

2022年流出的《广州市住房和城乡建设局关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》文件，鼓励市、区国企参与旧村改造，区政府确定或入股前期服务主体，区城更公司合资持股开发。

其中，一级开发要全面担当，文件指出未确定前期服务企业的项目，由区政府明确各区城市更新的前期服务主体；已确定意向合作企业项目，各区城市更新公司入股共同参与。二级开发持股需≥20%，公开选定的合作企业必须是各区的城市更新公司和意向企业组成的项目公司；引入合作企业无法正常推进项目，城市更斯公司按市场规则承接。

深圳方面，由于土地整备利益统筹项目由政府为主，因此，拆除重建类城市更新项目缩减；土地统筹利益整备项目增多成为未来趋势，土地整备利益统筹项目涉及拆除用地规模将占比接近90%。

综合来看，随着城市更新的推进压力的加大，在房企资金链紧张的情况下，对于资金占用周期长且投入高的城市更新项目，“国进民退”成真实写照。

曾参与城市更新的典型民营房企因高负债压力下，或股权减持，或直接退出，以获取流动资金。也有部分民企通过引入国资，借助国资背景换取政策性金融贷款空间

我们认为，未来政府将扮演总控的角色，对城市更新项目的收益（政府代表公众利益，参与方考虑资金收益）进行分配；开发企业更多将以合作方身份，通过PPP、ABO等模式介入，发挥在项目开发端的资源集成平台功能。