美国产业补贴政策对我国的影响和启示

摘要

美国产业补贴的项目数量和项目金额，近年来均达到历史峰值并呈现补贴方式“显性”“隐性”并存、补贴对象与经济发展密切相关，并且可以巧妙实现产业补贴合规性的特点。虽然其产业补贴政策集中于农业、能源和燃料两大领域，但正在不断渗透至各产业领域，同时，美国加大对华竞争力度，产业补贴手段愈发隐蔽化和多样化，对我国对外贸易投资、国内产业发展、科技创新发展都将产生不小的影响。建议借鉴美国的经验做法，不断优化补贴对象，持续完善补贴方式，逐步改进补贴环节，加速调整补贴保障体系，使我国产业补贴政策更加合乎国际规则，不断提升我国产业竞争力。

自加入WTO以来，中国与世界经济全面接轨，经济飞速发展，一跃成为世界第二大经济体，产业竞争力不断提升，220项产品产量位居全球第一，逐步发展成为世界第一制造和贸易大国。基于此，近年来，美国对我国的产业政策屡加质疑，指责中国产业政策尤其是产业补贴政策不符合国际规则，破坏市场自由竞争原则，让中国企业获得了“不公平”优势，并多次对我国发起“反补贴调查”。实际上，美国的产业补贴，不论是项目数量还是项目金额，均十分巨大，并呈现出补贴方式“显性”“隐性”并存、补贴对象与经济发展密切相关，并且可以巧妙实现产业补贴合规性的特点，确保美国产业能够不断发展壮大乃至引领世界。因此，考察美国产业补贴政策的演进，总结美国产业补贴政策的经验做法，研判未来美国产业补贴政策的发展动向以及对我国的影响，对于完善我国产业补贴政策、提高我国产业竞争力，具有重要的现实意义。

一、美国产业补贴政策的最新情况分析

根据《补贴与反补贴措施协议》（以下简称“SCM协议”）第25条的要求，WTO成员应当每年通报一次其领土范围内给予或维持的专项性补贴情况。自WTO成立以来，美国总共向WTO补贴委员会进行了15次补贴政策通报。根据历次通报统计，自1995年以来，美国累计通报补贴项目1632项（各个主项目以实际子项目数量计算），累计通报补贴金额4851.3亿美元。通报的内容主要包括补贴政策使用的领域、项目名称、政策目标、法律依据、补贴方式、支持对象、补贴金额等。补贴项目涉及的领域主要包括农业、能源和燃料（能源开发、储运等相关领域）、其他能源和燃料、渔业、木材木料、医疗、金属和矿物、造船以及区域计划等，此前的补贴项目还涉及钟表和珠宝、纺织服装、航空航天、汽车和发动机、化工和石油化工、陶瓷和轻质材料、建筑设备和系统等领域。具体看，区域计划（Regional Programs）包括授权特区（Empowerment Zones）、新市场税收抵免（New Markets Tax Credit）、机会特区（Opportunity Zones）。

从历年通报的项目数量看

美国产业补贴项目数量呈现先降后升的趋势（图1）。自1995年WTO要求通报补贴项目以来，美国产业补贴项目数量经历小幅下降，1998年仅23项，其后每年稳定在60项左右。2008年国际金融危机爆发后，美国通报的补贴项目数量出现明显上升，近年来增长至近80项。

分领域看，美国产业补贴项目主要集中于农业、能源和燃料（包括能源和燃料、其他能源和燃料两类）两大领域（表1），1995—2020年期间累计通报数量分别为553、543项，占比分别为33.9%、33.3%，年均通报数量分别为35、34项。

从历年通报项目金额看

美国产业补贴金额分别于2008年国际金融危机期间和2020年新冠肺炎疫情全球大流行期间达到峰值（图2）。2000年以前，美国每年通报的补贴金额低于300亿美元，2000年达到小高峰，为348.1亿美元；其后，美国每年通报的补贴金额震荡上行，2009年达到573.5亿美元；国际金融危机后，美国每年通报的补贴金额有所下降，2012年仅为188亿美元；近年来，受逆全球化趋势加剧的影响，美国每年通报的补贴金额明显上升，2020年叠加新冠肺炎疫情的冲击，补贴金额达589.2亿美元，为有数据记载以来的最高值。

分领域看，美国产业补贴金额也主要集中于农业、能源和燃料（包括能源和燃料、其他能源和燃料两类）两大领域（表2），1995—2020年期间累计通报金额分别为4036.3、2617.4亿美元，占比分别为52.6%、34.1%，年均通报金额分别为252.3、163.6亿美元。

从具体产业领域看

一直以来，美国通报的补贴项目主要集中于农业、能源和燃料两大领域。此外，造船领域自2009年才开始通报补贴，而建筑设备和系统领域自1997年以后，化工和石油化工、陶瓷和轻质材料领域自1998年以后以及汽车和发动机、航空航天领域分别自2001、2002年以后再未通报补贴。

农业领域，作为世界上耕地面积最大的国家，美国的农业政策随着农业发展而相应调整，农业补贴项目类别也较为丰富。以2020年通报为例，农业补贴分为农业收入支持和商品营销援助项目以及其他农业补贴项目。其中，农业收入支持和商品营销援助项目包括价格损失保险（Price Loss Coverage）、农业风险保险（Agriculture Risk Coverage）、乳制品差价保险（Dairy Margin Coverage）、牛奶捐赠补偿计划（Milk Donation Reimbursement Program）、部分商品无追索权营销援助贷款和贷款差额补贴计划、糖价格支持计划、长绒棉特别竞争力计划、纺织厂经济调整援助计划以及常设灾害援助计划、风险管理计划、临时灾难援助计划、特设紧急援助计划等，共计20项，合计301.6亿美元；其他农业补贴项目包括畜牧和作物生产成本计费、免除有偿债能力的农民贷款、农业收入资本收益处理，共计3项，合计19.4亿美元。

能源领域，美国的能源补贴主要针对能源的开发和储运，以及支持石油、天然气、煤炭和可再生清洁能源的发展。以2020年通报为例，针对能源开发和储运的补贴项目主要包括对能源的开发、输送、分配、技术创新等环节的补贴以及相关贷款计划，共计17项，合计10.3亿美元；支持石油、天然气、煤炭、可再生清洁能源发展的补贴项目主要包括对勘探和开发的补贴以及对于生产、投资等环节的贷款计划，共计17项，合计182.6亿美元（表3）。近年来，美国的能源补贴向支持传统能源发展回归，这主要与美国的能源政策转变有关。特朗普政府执政期间，暂停了奥巴马政府颁布的《清洁电力计划》等，更加支持具备资源优势的煤炭和油气等传统能源发展，鼓励依靠技术创新等方式实现能源消费低碳化，在促进行业发展的同时创造了更多就业岗位。其他领域，补贴项目的数量和金额均较小，除渔业外，一般在1—3项左右。

从政策目标看

美国的产业补贴政策主要为支持产业和技术发展。具体看，美国补贴项目的政策目标可以总结为五类：

• 一是支持产业发展类，包括鼓励农业、能源等优势产业发展以及支持小型造船厂发展等；

• 二是鼓励技术创新和研发类，包括鼓励研究罕见疾病药物、鼓励创新反应堆技术等；

• 三是节能环保类，包括支持可再生能源发电、节能项目；

• 四是产业安全类，包括能源安全、渔业资源保护等项目；

• 五是地区扶持类，主要为针对贫困地区的补贴政策。

从补贴方式看

主要包括直接拨款、贷款（包括贷款担保）、税收减免、奖助金、保险以及产品捐赠、加速折旧等多种方式。税收减免是最主要的补贴方式，主要集中在其他能源和燃料领域。其次是直接拨款和奖助金的方式。其中，直接拨款主要集中在农业领域，通过直接拨款的方式向遭受野火、飓风等自然灾害或遭受报复性关税影响的农产品提供经济援助；奖助金主要集中在能源和燃料领域，通过竞争性的财政援助机会向私营部门提供奖助金，以发挥激励作用。此外，保险作为补贴方式，虽然通报数量少，但是金额大，主要是对小麦、大豆等农作物的保险覆盖。

从法律依据看

主要包括《国内税收法案》《综合拨款法案》以及各领域的专项法案等，如农业领域的《商品信贷公司宪章法案》《1938年农业调整法案》《1949年农业法案》《2014年农业法案》《2018年农业提升法案》等；能源领域的《能源部组织法案》《能源政策法案》《能源政策与节约法案》《节能与生产法案》等（表4）。

二、美国产业补贴政策的特点及经验做法

（一）产业补贴方式“显性”“隐性”并存

整体来看，美国的产业补贴政策工具包括宽松信贷、直接和间接补贴、税收优惠、关税和非关税壁垒等。其主要目标包括支持钢铁、纺织服装等日益衰退的传统产业发展，以促进就业；同时，确保美国在半导体、通信设备等高新技术产业的全球领先地位。

从广义上看

彼得森国际经济研究所（PIIE）发布的《评估美国50年的产业政策（1970—2020年）》（Scoring 50 Years of US Industrial Policy，1970—2020）将美国的产业政策分为三大类别。

• 一是贸易措施类，即利用贸易政策工具保护国内产业免受进口竞争，主要集中于钢铁、纺织服装、半导体、太阳能电池板等产业；

• 二是企业补贴类，即向企业直接给予研发、就业等补贴；

• 三是支持研发类，即推动先进技术研发、维护美国的全球技术领先地位。

从狭义上看

美国的产业补贴主要集中于财政支持、税收优惠等类别（表5）。

• 一是大额支付（Megadeal），即美国的联邦或地方政府向企业发放单项总额超过5000万美元的补贴，以创造就业岗位、维护就业稳定、扩张商业活动为目的的“一揽子”补助计划。

• 二是拨款（Grant），即美国的联邦或地方政府为实现公共目标，向企业直接给予的财政支持计划。

• 三是税收优惠，主要包括税收抵免与退税（Tax Credit/Rebate）、财产税减免（Property Tax Abatement）、联邦税收抵免（Federal Allocated Tax Credit）、企业区（Enterprise Zone）税收抵免等。

• 四是税收增额融资（Tax Increment Financing），一般为地方政府将特定规划区域内未来开发建设所产生的土地财产价值增长所带来的税收证券化，并将获得的融资用于该区域的开发。

该工具主要通过募集资金用于开发落后地区或建设尚未完成的地区，减少对联邦财政的依赖程度。此外，美国政府还出台了间接产业补贴政策，包括公共采购本地化、本地化采购特定要求、公共采购市场准入、本地化激励措施、公共采购偏好要求、劳动力本地化等方式。

（二）产业补贴对象与经济发展密切相关

从行业层面看

美国产业补贴主要集中于战略性产业、公用事业、军工产业和其他（表6）。其中，战略性产业包括汽车、电子设备、金融服务、化工、金属、信息技术等；公用事业包括能源供应、交通运输、日常服务、环境卫生等。据统计，战略性产业、公用事业、军工产业的产业补贴分别占比约51%、31%、11%。

从企业层面看

美国通过各种隐性产业补贴政策，以提高国家竞争力为名，重点支持高科技企业发展，并通过研发补贴、风险补偿等方式帮助企业应对可能面临的风险和挑战。根据美国非政府组织“履行职责研究中心”公布的数据，美国IBM、Google、Facebook等公司曾分别获得来自联邦和地方政府各类补贴16.32、7.66和3.33亿美元；作为美国新能源汽车企业代表的特斯拉，自2007年以来更是获得高达35亿美元的财政补贴（包括每辆汽车销售减税7500美元），其中近一成来自联邦政府，其余则来自地方政府。

（三）规避WTO规则的约束

美国的产业补贴政策呈现多样化的特点。

• 一方面，美国尽量避免采用WTO规定的禁止性补贴。如在美国产业补贴中，仅有部分针对美国农产品出口提供资金支持的政策符合WTO的禁止性补贴政策，其余产业补贴政策多数游离在规定之外。这也一定程度上解释了在WTO的历年通报中，美国通报的补贴项目主要以农业、能源和燃料为主。

• 另一方面，美国采用功能性、服务性政策工具，支持重点产业和企业发展。如美国联邦和地方政府以扩大就业岗位、加强环境保护等为政策目标，实施了实物资助、劳动力本地化、企业扶持等产业补贴政策。

此外，美国政府通过创新政策、人才政策等，重点支持基础技术与通用技术的研究与扩散。

• 一是通过美国国家科学基金会、国防部高级研究计划局、国立卫生研究院、原子能委员会、小企业创新研究计划等政府机构、基金会和国家计划以及类似机制，推动基础技术发展（表7）。

• 二是通过授权小企业和大学保留政府资助项目研发成果的知识产权，授权国家实验室可以将技术成果转移给私营部门等，这为国家实验室的基础研究商业化提供了制度保障。

• 三是注重创新人才的培养和高技术人才的吸纳，完善高技术产业人才的培养体系，以适应对高技能劳动力的需求。

三、美国产业补贴政策的最新动向

根据WTO历年通报，无论是项目数量还是项目金额，2020年美国的产业补贴几乎都达到了历史峰值。值得注意的是，虽然通报的项目仍然集中于农业、能源和燃料领域，但是美国的产业补贴政策正在不断渗透至各个产业领域，既包括传统产业也包括新兴产业。尤其是近年来，美国加大对华竞争力度，其产业补贴手段愈发隐蔽化和多样化。

（一）出台各类战略和法案，提高对关键产业发展的支持力度

拜登政府相继出台《无尽前沿法案》《创新与竞争法案》等综合性法案，既欲实现美国竞争力的提升，又欲加强对华遏制打压。以《创新与竞争法案》为例，该法案提出创设支持关键产业发展的组织机构、加强关键和新兴产业的资金支持等政策。

在组织机构方面

法案提出在美国国家科学基金会设立技术和创新理事会（DTI）。DTI的活动主要围绕增强美国科技竞争力展开，具体包括：

• 增加大学的研究支出，通过跨部门的联盟建立科技中心，以推动美国在关键技术领域的进步；

• 资助新的本科、社区大学高级技术教育计划以及设立研究生奖学金，提高关键技术领域的博士后支持力度，发展多元化的科学、技术、工程和数学（STEM）人才体系；

• 为试验基地的关键试验设备提供资金支持；

• 指导新项目的创建，促进和加速技术从实验室向市场转化；

• 建立区域创新生态系统；

• 与盟友、伙伴和国际组织就关键技术研究进行合作，强化国家安全。

在资金支持方面

该法案重点支持半导体、5G、人工智能、机器学习、量子计算、生物技术、航空航天等关键和新兴产业等。

（二）将产业政策拓展为产业链政策，以供应链审查代替产业补贴

拜登政府在执政之初签署关于美国供应链的第14017号行政令，以增强美国供应链的韧性、安全性和可持续性为名，开启关键供应链安全审查。该行政令要求，自行政令发布100天内优先完成对美国半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和其他战略材料、药品和活性药物成分的供应链安全性审查（表8）；自2022年开始对国防、公共卫生、能源、农业、运输等部门进行基础工业的供应链安全审查。审查的内容主要包括各个供应链所涉关键产品和材料、其他基本产品和材料、生产能力、可能的突发事件、国内制造能力差距、关键材料的主要生产国别、可能的替代来源、国内劳动力技能差距以及运输风险、气候变化风险、国际合作风险等。美国利用供应链安全审查进一步排查本国关键产业链的短板，进而加强国内支持力度、降低来自其他国家的竞争。

（三）通过各类管制类、限制类清单，降低主要竞争对手对美竞争

拜登政府相继利用实体清单、军事最终用户清单、特别指定国民清单、中国军工复合体企业清单等对中国企业加以制裁。截至2022年8月，我国新增109家企业被限制自美进口关键技术、12家企业被限制自美进口军事用途产品、68家企业被限制在美上市融资。拜登政府还对我国启动未经核实清单，限制对我国33家企业的出口和再出口。同时，对标《国家安全战略临时指南》更新了《关键和新兴技术清单》，新增了先进核能、可再生能源、量子信息、金融科技等领域。预计未来美国将加大对新增领域的政策支持力度，并防止以我国为代表的竞争对手占据新兴领域的全球主导权和话语权。

四、美国产业补贴政策对我国的影响

（一）对我国对外贸易投资的影响

一方面，美国通过补贴政策、贸易政策等多种方式提高本国出口竞争力，降低对华贸易依赖。若美国通过税收减免、财政支持、优惠贷款等方式降低企业生产经营成本，提高美国本土产品与我国出口产品的竞争力，我国出口企业将被迫通过压低价格等方式维持在美国的市场份额。叠加当前美国政府推动所谓“基于价值观的贸易”，我国产品在美国的市场份额将不断被压缩。美国国际贸易委员会（USITC）数据显示，美国自我国进口的比重已由2017年的21.6%下降至2021年的17.3%；其中，机电产品、机械器具的比重分别由32.1%、41.9%降至26.7%、30.9%。

另一方面，美国以所谓的“国家安全”之名，限制我国企业在美国投融资。特朗普政府执政期间，签署了《外国投资风险评估现代化法案》，加大对27个敏感行业的外资安全审查，并要求商务部长每两年向国会和美国外国投资委员会（CFIUS）提交中国对美国投资的详细分析报告。2018—2020年，我国对美直接投资额分别仅为74.8、38.1、60.2亿美元，远低于2016年169.8亿美元的峰值。

（二）对我国国内产业发展的影响

近年来，美国持续推进再工业化进程，促进制造业回流，推动“购买美国货”。美国政府提出《美国先进制造业领导力战略》，明确将“实现美国在各工业行业保持先进制造业的领导力，以确保国家安全和经济繁荣”设定为总目标，叠加产业补贴、出口管制等保护措施，将进一步恶化美国产业链供应链“去中国化”进程。此外，美国也加大力度对我国开展反补贴调查。WTO数据显示，1995—2021年，我国共遭受196次反补贴调查，为所有成员中最多，其中美国发起104次调查，占比53.1%。在经济全球化的背景下，美国加大本国产业补贴力度，推动与我国产业“脱钩”，不利于我国拓展国际市场。

（三）对我国科技创新发展的影响

从科技创新发展水平看，我国与发达国家间仍存在不小的差距。彭博社发布的2021年创新指数排名显示，我国列全球第16位，德、奥、美、日、法分列第4、10、11、12、13位；世界知识产权组织（WIPO）发布的2021年全球创新指数排名显示，我国列全球第12位，美、英、德、法分列第3、4、10、11位。我国研发投入（R&D）虽不断提高，但与发达国家相比仍相对偏低。经合组织（OECD）数据显示，2020年我国R&D占GDP比重为2.4%，而美、日、德R&D占GDP比重分别为3.5%、3.3%、3.2%，并且呈上升趋势。考虑到美国高度重视对新兴领域技术研发的财政支持和税收减免，未来美国的研发投入将进一步上升。同时，考虑到美国通过“小院高墙”政策对我国进行高科技封锁，我国技术升级也将陷入被动。

五、相应的政策启示

（一）优化补贴对象，由专项补贴更多向非专项补贴转变

总结美国的产业补贴政策可以发现，美国兼顾传统产业和新兴产业发展，善用多样化的产业补贴政策。

• 一是借鉴美国经验，推动产业补贴对象从制造环节向研发环节转变，尤其是传统领域。目前，我国的研发补贴主要面向高新技术产业以及研发新技术、新产品的部分企业，研发补贴的普惠性不强，尽可能避免补贴专项性的指责。应推动我国产业政策向传统领域的研发环节转型，助力产业转型升级，从根本上提高综合国力。

• 二是加大对保障国家供给领域的产业补贴力度。健全农业支持保护制度，完善粮食主产区利益补偿机制，构建新型农业补贴政策体系，完善粮食最低收购价政策。加大对能源资源业的支持力度，推动技术转型升级，支持企业向清洁能源领域迈进。

• 三是发挥后发优势，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，保障国家重大发展战略落地实施。

（二）完善补贴方式，加速由行政化补贴更多向法治化补贴转变

加强产业补贴政策的立法支撑。美国各类产业补贴政策背后都有综合性和专项性的法律法案支撑，而我国以发展规划和实施方案为主，产业补贴的透明性和公平性有待提高。可借鉴美国的相关做法，完善我国产业补贴政策的法律依据、主管部门、补贴标准等内容，定期公布产业补贴的执行情况和效果评估，提高补贴的透明度和合规性。在此基础上，综合运用直接拨款、贷款和贷款担保、税收减免、奖助金、保险以及产品捐赠、加速折旧等多种方式，减少直接拨款，尤其是尽量避免对国有企业进行直接拨款，拓展灾害保险、价格保险等多种补贴模式。此外，在各个领域的政策选择上，要对其合规性进行事前考察和评估，尽可能采取不易产生纠纷的补贴支持方式。

（三）改进补贴环节，加大对创新活动的支持保障力度

与美国等发达国家相比，我国存在研发支持力度不足的问题，建议进一步加大对创新实体的研发支持力度。

• 一是强化企业在推动科技创新实现产业升级的主体地位。围绕国家战略需求，密切跟踪全球科技创新发展方向，进一步明确核心技术主攻方向和突破口，鼓励企业自主创新，加大政府部门对创新风险的兜底作用。

• 二是鼓励创新实体开展科技成果应用转化。参照美国《拜杜法案》，授权企业和研究机构可以保留政府资助研发成果的知识产权，并开展应用转化。探索建立成果转化的“绿色通道”和“优惠通道”，尽早尽快解决制约科技成果转化的堵点，对于具有重要攻关意义的成果转化给予必要的财政经费支持。

• 三是加大对中小企业研发创新的支持，加大税收优惠、财政支持以及风险覆盖等政策的实施力度。

（四）调整补贴保障体系，加速营造更加市场化的产业生态

• 一是构建精准服务体系。推动各级政府联动，搭建涉及知识产权、项目发展资金、人才培训、人才交流等专业服务平台，同时建立研究、生产、开发“三位一体”的产业平台。着力整合行政资源与审批资源，优化工作审批程序和效率。

• 二是强化风险防控体系。一般而言，科技创新前期投入资金大、研发周期长且失败系数高，故亟须加强投资风险的防控。可借鉴美国等发达国家的运作模式，探索多种模式和多个项目的组合投资方式。建立政府为主导的事前风险防范、事中应急响应、事后损害风险评估体系。

• 三是建立稳定且可持续的产业扶持基金。探索设立综合性且差异化的“科技创新发展基金”和“制造业转型发展基金”。采用市场化方式运行，优先投向电子信息、生物技术、新能源、高端装备制造、新材料等领域。

作者：金瑞庭、张一婷，国家发展改革委对外经济研究所

本文转载自微信公众号开放导报，原载于《开放导报》2022年第6期

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