对做好采矿用地保障的几点建议

　　日前，自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》（以下简称《通知》），提出多途径、差别化保障采矿用地合理需求。这是自然资源部立足部门职能主动作为，满足行业需求、顺应改革之需，将中央有关要求贯彻落实到采矿用地保障的重要举措，拉开了多法合一、化解“合法采矿、违法用地”尴尬窘局的序幕。

　　一、《通知》启开了采矿用地的破冰之旅

　　《通知》从问题导向入手，高瞻远瞩，从顶层制度设计上给有效破解矿业用地难题带来了曙光。

　　一是打破了矿业用地面积大新增建设用地计划指标无法满足的瓶颈制约。《通知》在原有用地政策基础上拓宽用地保障途径，提出建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制，统筹保障采矿用地合理需求，激励存量采矿用地加快复垦，为能源资源供应安全提供用地支撑；统筹规划用地规模和布局，鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续，允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡，妥善处理权属问题和利益关系，规范复垦修复验收和地类认定，强化组织实施和全过程监管。

　　二是明确了今后矿来用地的总体方向。《通知》强调市县乡镇国土空间总体规划要明确能源矿产资源安全底线管控要求，合理安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序，在符合“三区三线”管控规则的前提下，将采矿项目用地布局纳入国土空间规划“一张图”，统一了审批采矿项目新增用地的规划依据。

　　三是提出了差别化管理的新路径。尊重矿产资源开发规律，针对部分采矿项目用地可复垦修复的特点，完善采矿用地复垦修复激励机制；坚持底线思维，注重处理好保护与发展的关系，明确依法依规、耕地保护等底线红线要求。

　　四是为修订《矿产资源法》提供实践支撑。《通知》坚持实践探索和立法有机衔接，明确解决采矿用地突出矛盾的政策措施，探索积累实践经验。

　　二、采矿用地仍然存在的现实问题

　　长期以来，受《矿产资源法》和《土地管理法》及其相关条例、地方性配套政策法规的客观限制，采矿用地办理审批手续涉及规模指标、用途管制等众多条款的约束，“合法采矿、违法用地”的尴尬局面一直困扰着自然资源管理部门和管理相对人。矿山用地企业因无法及时办理合法用地手续，要么疲于奔命千方百计找关系，要么挺而走险钻政策空子躲避一时是一时，各级行政执法部门也因实际情况要么睁一只眼闭一只眼、视而不见、随时承担被检察机关以失职渎职追责的风险，要么严格执法蒙受影响经济发展、破坏营商环境的骂名。

　　一是生产配套设施用地情况复杂。既有因为矿山建设需要而建的办公楼、工人生活设施用房等类似商服性的永久性建筑，又有停放施工机械与检修场地等临时性硬化地面用地，还有用于露天开采、因为矿产资源被采空后无法恢复原状的破坏性用地；既有矿区内主要矿区生产生活用地，又有尾矿库永久性占用土地资源用地；既有矿权批复时划定的矿区用地，又有不在划定矿区范围外的矿产品外运道路用地。

　　二是矿业用地涉及的种类众多。既有国有建设用地、农用地和未利用地，又有集体建设用地和农用地，而且大部分是城镇之外的集体农用地，涉及到征用和转用；既有耕地甚至是永久基本农田，又有林地、草地和湿地；既有存量建设用地，又有新增建设用地。

　　三是用地主体多种多样。既有历史遗留的已建服役矿山，也有新获得矿权的新建矿山，还有纳入矿规的未来拟投建矿山；既有国有大中型矿山，又有数量众多的各种各样的民营或混合型矿山。

　　四是涉矿涉地管理机构相互掣肘。既有中央、省、市、县、乡五级政府及其相关的发改、自然资源、生态环境、林草、公安、应急、市场管理、农业、文物、水利等众多部门，而且每个部门内部还涉及到众多业务处（科）室。自然资源部门就涉及审批、矿权、矿保、生态环境、规划、管制、利用、耕保、执法等若干部门，各有各的法规依据，各有各的管制要求。如涉及林地转用的问题时，自然资源部门要求林草出手续，林草部门要求自然资源部门先修改国土空间规划，陷入互为前置的死循环。民营矿山需要征地时，由于大多数矿山都在“三线三区”外，不能走批次用地报批路子；有的矿山企业往外运输矿产品时，需要通过农用地修建道路，由于不在规划计划之列，既不符合批次用地的条件，又很难走单选用地通过发改委的立项，左右为难。

　　五是申请批复的要件繁多。如矿权审批需要“采矿权申请登记书（含电子版2000坐标系矿区范围）”“有关主管部门的项目核准文件”“市政府及市级自然资源主管部门意见”“经评审备案的矿产资源储量评审意见书及登记书”“矿山地质环境保护与土地复垦方案评审意见及公告结果”“划定矿区范围批复”等15个方面的材料，用地申请需要“市级人民政府用地请示”“市级国土资源主管部门用地审查报告”“一书四方案”“土地分类面积汇总表”“县级人民政府关于征地补偿安置等情况的报告”等11个材料，还有发改委立项、生态环评、林草论证等等需要提供的材料。

　　六是申请审批的环节多。矿权申请审批需要从县到市再到省，配号需要到自然资源部，每一级都要到若干相关部门会审征求意见，周期长，效率低。如走单独选址项目时，由于国土空间规划是15年，非特殊情况不让调整规划，即使允许调规，也是5年才有一次机会，一般矿山根本等不起。

　　三、彻底解决采矿用地法律政策建议
针对基层矿业用情况复杂，政策红利一时难已得到有效释放、直接影响《通知》精神落地开花的实际，建议各级政府及其管理部门在落实《通知》方面，完善矿山用地管理的法律法规，进一步细化措施，确保国家的好政策行稳致远，落地生根。

　　一是尊重客观实际，特事特办解决急需问题。针对历史遗留的非法采矿用地问题，分类梳理，根据法律法规不健全、政府执法不严格、矿山企业自身原因等不同维度，辩证施治，分类施策。对因部门法规不统一导致无法办理用地手续的，结合历史与现实情况，用损失最小化的方式给矿山企业补办手续；因当年用地指标不足政府默许矿山企业“带病生存”的，借这次《通知》红利，优先安排土地指标解决矿山用地办手续；因企业自身问题拒不执行相关法律法规的，严格按法律法规及时整改，该罚的罚，该关的关。

　　二是对新建矿山的外运矿石道路及生产配套用地，增加临时用地种类。针对野外矿山远离城镇及交通闭塞、用地年限短且面积不大、影响粮食安全微乎其微的实际情况，把矿山用地从工业用地中分离出来，给予特殊政策，最大限度地实现采矿用地合法化。

　　三是契合最新工业用地供应政策支持矿业实体经济发展。充分利用《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》政策红利，结合矿山用地实际情况，健全矿山用地长期租赁、先租后让、弹性年期出让等供应体系，支持矿山企业选择适宜的用地方式，将矿山用地的出让年限和采矿期限相匹配，根据采矿权期限确定矿山用地出让年限，如果采矿权延期则土地使用年限同期延长。

　　四是整合政府职级，优化营商环境。推广工业用地“净地、标准地”出让的成功经验，积极探索推广“净矿”出让，努力实现拿矿即生产。对与矿权有关的土地使用权、林权、地质灾害评估、生态环境评估、文物保护评估、安全生产评估、供水供电等众多行政许可，一律由一个政府部门牵头办齐所有手续，做到矿山企业少跑路，政府部门多服务，真正实现政府由重管理向重市场服务的根本性转变。

　　五是尽快修订相关法律法规，从根本上解决矿山用地问题。建议近期尽快修改《矿产资源法》，借鉴房产管理中房地一体、海砂开采中海域使用权与采矿权二权合一的做法，以矿权为主，把采矿权与其相关的耕地使用权、林（草、湿）地使用权等多权合一，实现真正意义上的“净矿”出让。远期展望上，借新《宪法》修订和《民法典》颁布实施的契机，探索制定集土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等所有自然资源为一体的《自然资源法》，在维护和发展中国特色社会主义市场经济的大前提下，推进自然资源产权制度改革，维护市场主体权益，促进生态文明建设和谐发展。（辽宁省自然厅权益处 詹华安）