3任皇帝40年，晚清朝廷6大措施铁腕收权，为何越收督抚权力越大？

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19世纪50年代以后，随着太平天国运动的爆发，督抚权力的扩张，实际是对清政府原有制度的突破，它带来了清廷中央集权体制的危机。

面临着地方权力扩大、中央与地方关系失衡的局面，清廷只能从恢复旧制出发，力图通过整顿收权：

1、恢复军需用款报销制度

清代有军需报销和事后奏销制度。在这套制度下，“凡各省有大用度，必奏奉谕旨，方敢动用”；事后奏销，也是“于已经指拨之款开报动用之细数”。

太平天国运动以来，湘淮军“就地筹饷”的实行，使这一制度遭到破坏，中央无法了解和掌握各地军费开支情况，于是屡降谕旨要求督抚查照例案，造具总散各册，汇总奏请，但各地均拖延未办。

咸丰十一年（公元1861年)八月，清廷还以浙江广东军需延不报销，给浙江巡抚王有龄降级留任，两广总督劳崇光、广东巡抚耆龄下部议处的处置。

面对军需报销制度难以一下子全面恢复的局面，同治三年（公元1864年)七月，经户部奏请，清廷命将：

“所有同治三年六月以前，各处办理车务未经报销之案，准将收支款目总数，分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。”

将造册报销改为开单具奏，使地方军需用款制度发生根本性变化，即可以“不经奏请于前，仅于既用后一报了事”，变成了实报实销。

到光绪七年（公元1881年）二月，又有给事中张观准上奏指出“外重内轻”问题，提出的解决办法是“军饷由部核实”。清廷于是在光绪八年九月下令各省军需用款“仍一体造报”，以恢复旧制，但并没有收到立竿见影的效果。

光绪十五年，张之洞奏清广东军需善后报销免造细册，户部议复时反对，于是上谕再次命令：

“所请开单奏报之处，著不准行。”

此后，出现了事实上的造册报销与开单奏报共存的局面。

2、整顿厘金制度

厘金的出现，缓解了清廷的财政困境，但各省抽收办法不一，所收款又悉留自用，各种弊端随之而来。

厘金创自各省，其设置局卡、抽收项目及税率皆由各省自定，所以“收捐太杂，出人总数毫无稽核”的弊端很快显现出来。

同治三年（公元1864年）湘军克复金陵后，左副都御史全庆上奏请酌量裁撤各省厘局。八月湖广总督官文奏请的留厘金，理由是厘金为各省军需之大半，即便军事逐渐平定，也能以此办理善后及充实京库。

此后，厘金“默然取得经常正税的地位”。

厘金既然不可能裁撤，清廷于是采取一系列措施，力图将其纳入中央财政系统。

其主要措施就是要求各省将厘金收入造册核销，并将各地厘局经办人员开支报部核定。

咸丰九年（公元1859年)七月上谕命各省每半年奏销一次，但多未遵办。

咸丰十一年，户部曾拟订了一个厘金章程，要求各省厘定科则、严禁虚报，并将抽收数额勒限奏报，并确定三个月奏报一次，当时只有一二个省遵行。

同治七年，清廷令各省裁撤厘卡，将裁撤和保留数报部稽查。

此次整顿效果，据第二年二月户部奏称，安徽、湖北、浙江、江西、福建、江苏在撤去厘卡的同时，都奏报厘金减收，统计每年减收不下数百万两。

然而事实上，各省裁撤的并不是主要局卡，只是一些分局分卡。而所报减收，是有意夸大，原因是避免增加西征拨款。

同治八年十二月朝廷又迭命各省将收支报部。此后陆续收到各省的奏报，有半年一报的，有一年一报的，有的有折有单（清单），有的则有折无单。

厘金的奏报制度虽然勉强建立起来，但匿报税款，浮开局费则是相当普遍的现象。

直至同治十二年（公元1873年）以后，在朝廷的一再申斥催促下，才有比较完整的各省奏报。

光绪六年（公元1880年）户部在一则奏报中称：

“近年以来，核计厘金抽收数目，递形短绌…隐匿挪移，在所不免…至局用一项，或以一成开支，或正厘一两，收办公银八分，或则支销项下并无经费名目。查应出之款匿不开报，则所报收款不实不尽可知。”

从全国看，光绪十九年厘金收入总数已达1400多万两，占当年清政府全部财政收入的17.18%。

3、裁撤各局办公处所

督抚所设局所增多，不仅扩大了督抚事权，使地方所用经费增加，而且使藩臬两司形同虚设，大小相制的制约体系失灵。

光绪初年间，随着军务渐平，清廷多次令地方裁减局所。这些整顿，从现象上看，取得一些成效。比较明显的是一些军需机构逐渐合并。如贵州，巡抚岑毓英将城防、保甲、采访、忠义、清查田业等局均并入善后总局办理。

湖南也将善后报销局归并善后局，裁撤长善团防局、转运局。湖北则将省城捐饷局、军需局等裁撤，留下善后、报销、牙厘、总查、发审等局。

但是，由于清廷没有统一部署，整顿只是在各省自行其事的情况下进行，所以到光绪十年（公元1884年），户部奏陈开源节流章程，列举的各省所设局所仍有57种名目。

这年十一月，朝廷命令督抚将各省局卡裁并，并酌定员数薪水，实力整顿，但地方多奉行不力。

光绪十五年十一月上谕特别指出，督抚所设局所增多，致使“专管之藩运两司转以循例画诺为了事”，因此严令各省将各局所通行查复，或删减并，并将经费每月咨报户部存案。

各地所办具体情况不得而知，但据光绪二十一年御史管廷献奏陈，除个别省份如山东遵旨大力裁撤局员外，其余“各省局员，久奉逾旨裁撤，各疆臣因循瞻顾，迄未奉行”。

4、收回就地正法权限

督抚就地正法权的取得，使生杀操之中央的司法权下移。是否停止“就地正法”，成为中央与地方争论的焦点。

同治后期，就有御史袁方成、邓庆麟上奏请停“就地正法”，但遭到广东巡抚署两广总督张兆栋、两江总督刘坤一、江苏巡抚吴元炳等的反对，提出“盗劫之风，尚未止息”，“遇有要犯拿获，仍当就地明正典刑”。

光绪初年，又有御史胡隆洵、陈启泰、谢谦亨上奏要求停止就地正法章程，但很快遇到反对，江西巡抚李文敏称：

“目下盗风未能全息，阳章（就地正法）实难遽行停止。”

两江总督左宗棠说：

“江苏滨海江防，口岸繁多，华洋商贾，福辏云集，值此奸宄溷迹出没无常之时，非悬一重典以严为防。”

几乎所有的督抚均以地方未靖为由反对停止“就地正法”之制。

面对这种情况，光绪四年（公元1878年)刑部奏报，一方面认为就地正法乃一时权宜之计，另一方面也认为如骤行停止，“难免若辈不从而生心”，因而提出变通之法：

“各省实系土匪马城会匪游勇案情重大，形同叛逆之犯，均暂准就地正法”，而“寻常盗案”则“不准援就地正法章程先行处决”，虽然同时要求“仍随时具奏备录供招咨部查核”，却也在事实上承认了督抚的就地正法权。

5、整顿军制收军权

督抚自有军队的出现，绿营兵的废弛，使兵部无从掌握军人的准确数目。

同治元年（公元1862年）十一月，清廷就令各省督抚将所属绿营兵丁数按年造报，将勇营兵勇数目三个月咨报一次。但各地执行情况很不理想。

据兵部同治九年的奏报，各省兵勇数有按限咨报的，也有不按限咨报的；有的咨报一二次后又不续报，还有一次未报者；其兵丁数目除湖北、四川依限题报外，其余均未按限题报。

各地的推诿拖延促使清廷决心通过重建绿营来遏制勇营。

于是同治九年十一月又颁发上谕，指出“军兴以来，舍兵用勇”乃“权宜之计”，并指斥督抚：

“若不将绿营及早整饬，致国家费千百万帑项，养之于平日，不能用之于临时，身任封疆问心何安？”

于是令督抚将所管各营设法整顿。

但关于如何整顿之法，朝廷却又拿不出真正有效的计划，只是原则上要求“实事求是变疲弱为精强”。

中央的软弱和无通盘计划，致使各省在重建工作上各自为政。

如安徽省按照绿营旧制重建；闽、浙、陕、黔、苏、粤等省实行减兵加饷就饷练兵之法；直隶则仿湘军之制从绿营中挑选精练组成“练军”。其中除练军略有起色外，其余都不足以重振绿营。

兵勇并设，军权所属不一。直至光绪二十一年，还有的内地腹省“并无军务，藉口弹压，多招勇营，安置私人”。说明兵部已难以控制。

6、规范督抚用人权

军功保举和捐纳，致使“升迁调署，异途捷足先登，而正途少与焉”，地方官员的任用诠调制度发生变化；与此同时，“徇情滥保，以致劣迹败露者，亦复不少”。

为此，朝廷采取了一系列措施：

一是三令五申，“封疆大吏有荐贤之责，量才器使如何录用则黜陟之柄操之自上，非臣下所能干预”。

即划清保举和任用的界限，使朝廷牢牢掌握用人的最后决定权。

二是加強中央对督抚保举之员的审核权。

光绪二十年（公元1894年)五月吏、兵二部会同制定保举章程，规定保举之人如有一员与例不符者，即将全案驳回，如督抚仍维持原案，则将全案撤销，并将该大员据实严参。

三是努力把官员任用纳入规范化轨道。

咸丰十一年(1861年)命令督抚对州县各员“无论奏调委署代理，每三月汇奏一次，由吏部严行查复”。光绪年间还要求非正途出身到省时均由督抚考试，凭文卷优劣以取等第。

四是力图恢复藩臬二司对督抚的牵制体系。

光绪十五年（公元1889年）十月上谕指出：

“近数十年来，各省藩臬除谢恩及奏报到任交卸外，绝无陈奏事件。”

又命：

“嗣后各该藩臬，如遇督抚有营私执法、骄恣乖张、贻误国计民生等重情，即行据实指款参奏，”如督抚“任性妄为，均著具折密陈”。

上述措施，除中央黜陟权尚能起作用外，其余并未收到多大效果。

大多数情况下，朝廷一方面要借整顿遇制督抚用人保举权，另一方面又屡屡降旨要督抚保举人才。

由于清廷缺乏有效措施，所以晚清官吏任用出现事实上的双轨现象：

“异途竞进，疆吏多请停分发。吏部以化途倖滥，申多用科甲之请。”正可谓势已积重，不能返也。

7、中央收权为何越收地方权力越大？

19世纪后半期的收权与放权之争是旷日持久的。

其结果，不仅没有实现清廷规复旧制的目的，反而出现了督抚权力的再扩展。

督抚所扩张的事权，原本大多都是“权宜之计”，但清廷无法规复旧制，所以随着时间的推移，许多临时性事权延续下来并转化成了新制度。

这些新制度对清朝中央集权体制起到了重要的修复作用。如厘金制度的出现，在相当程度上弥补了清政府的财政空缺。

光绪年间厘金收入每年达1400万两至1600万两之间，光绪末年则增至1900万至2000余万两之间，几近当时整个财政收入的1/4。

绿营原来已经废弛。但19世纪60年代后将勇营之制引入绿营并建立练军的结果，使中央集权的重要工具——绿营延长了二三十年的生命。

正是有了这些修复，清政府才渡过了19世纪中叶的统治危机。

但从长远来看，权力下放所造成的新制度又成为导致清王朝衰落的历史缘由。中央体制僵化，而地方的调整走到了前头，从而促使地方利益的抬头。

而地方利益的扩张，又成为督抚权力再扩展的内在机制。这是清政府收权举措大多无效的主要原因之一。

这一时期借整顿收权的失败，形成了一个惯力，致使中央日趋依赖地方，终于出现地方权力进一步扩大的局面。

（正文完）

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