研究｜自然生态空间用途管制新思考

编者注：目前，针对我国耕地、林地、草地、建设用地等绝大部分空间形态，都出台了相关法律法规，形成了多部门分治下彼此联系又相互制衡的国土空间管制状态。本文通过对自然生态空间用途管制工作的梳理与总结，结合空间规划体系改革和生态文明建设新需求，思考关于自然生态空间用途管制的新方式。

一、自然生态空间用途管制的重要性

自然资源是人类生产生活和经济社会发展的物质基础，不论从资源利用管理还是从生态保护需求出发，对自然生态空间用途进行管制，是国家实现对自然资源所有权和控制权的表现，有利于减少资源开发利用过程中的负面影响，维护国家和区域的生态安全与稳定。

二、自然生态空间用途管制现行模式

（一）分区分级管制

①区划模式

依据区域主体功能或管控等级等因素进行规划，划定管制区域边界，明确各区土地利用方向，虽有管制强度的要求，但主要管制手段更倾向于土地利用方向的引导。

②类型区模式

本模式基于宏观区划管理，对于保护边界内的土地利用进行用途和行为引导。在自然生态空间用途管制中，“明确边界+管控土地利用行为”的模式普遍存在，典型的有美国的国家公园制度。

（二）功能格局管制

①地块模式

依据保护目标设定用途、面积、强度、位置等一系列细化指标和要求。这几年，我国生态型片区的控制性详细规划中，延用了建设用地的管控模式，对城市周边的生态用地进行细致化空间管制。

②形态模式

伴随着生态规划理念和方法的不断发展，从生态格局保护的理念出发，更高效地维护区域内整体生态系统平衡；并将生态廊道、生态网络、绿环等空间形态应用于生态空间规划之中。

（三）防治保障管制

①重要地类模式

较为典型的是我国的基本农田管理模式，主要管制手段包括刚性的保护划定和法律追责，近年来又新增了质量等级(高标准农田)、污染防治、集中连片度、农田生态改善、配套设施建设等重要管控内容。

②缓冲区模式

广泛应用于自然保护区、水源保护区等保护区管理之中，其特殊之处在于关注空间之间的相互影响，降低外围区域的土地利用变化对核心保护区的环境质量影响，河流缓冲区是较为常见的缓冲区保护模式。

三、自然生态空间用途管制策略建议

（一）“生态红线”导向的开发管制策略

生态保护红线是自然生态空间保护和生态环境安全的底线，原则上按禁止开发区域的要求进行管理。红线内严格控制城镇化建设、矿产资源开发与过度农业活动，可以适当鼓励生态农业及农业遗产保护行为。

针对生态空间转化为其他空间的弹性空间，原则上按限制开发区域的要求进行管理。严格限制其他用地占用弹性生态空间，依法保护自然生态空间的空间承载力，防止过度开发对生态功能造成损害，确保自然生态系统的稳定。

（二）“精明增长”导向的改造管制策略

以国土空间规划体系为依据，明确用途管制和地类限制，实现分区分级差别化管理。同时，鼓励开展低效用地改造，破旧立新，提高空间利用效率和程度，避免侵占自然生态空间。

多功能空间的高效利用促进人居生态空间、生态农业空间以及村镇产业空间等混合空间的高效利用。在不影响环境质量的前提下，以空间规划调整为手段，城镇建设用地适度提高建筑容积率，村镇产业空间鼓励建设生态科技产业园，生态农业空间持续优化农业生产格局，实现其他功能用地精明增长。

（三）“有法可依”导向的法律管制策略

法律是赋予政府管理权力、指导规范及管制行为主体的重要工具，出台生态空间用途管制的专门性法律，将“自然生态空间”概念转化为具体的法律条例，积极推进空间治理能力现代化。

此外，鼓励公民积极参与自然生态空间用途管制方案的制定，鼓励公民积极监督其他主体管理、利用生态空间的行为，营造全社会保护和改善自然生态空间的法律氛围。

总结

自然生态空间用途管制是对生态文明制度建设的重要保障，是国土空间规划体系新的突破与创新，从而逐步实现人与自然从分割对立到和谐共存的状态转变。