望龙原创| 杨文：城乡合作建房到底该如何推进？

2021年 6月9日，河北省滦平县农村产权交易中心颁出了城乡居民合作建房使用权证即《合作建房房屋使用权（租赁）鉴证书》。2021年9月，张家界崇山建成城乡居民合作建房试点，政府负责审批、建设监管和质量验收，并按合作建房协议为建成房屋办理了不动产权证。这些热点事件让城乡合作建房再一次引起了社会的广泛关注。鉴于各方关注热情高涨，我们推出“城乡合作建房”专栏，系统梳理城乡合作建房的相关政策。

城乡合作建房是什么?

城乡合作建房（以下简称“城乡合作建房”)是指农村集体或农民引入社会资金在新、旧宅基地上进行房屋合建，建成房屋由宅基地所有权人或使用权人与合建方按照约定条件共同享有的农村房屋。狭义上的城乡合作建房是指城里人为了改善居住环境、生活质量而下乡与农民在宅基地上合作建房的情形。

第十期：城乡合作建房到底如何推进？

城乡合作建房到底该如何推进，首要便在于将其纳入法治化轨道，笔者建议具体从以下方面着手：

（一）立法层面：抓紧对相关法律法规立改废

对于城乡合作建房的法律规定，在国家立法层面并没有系统的规定。因此，法院在裁判时，有些审判人员依据《中华人民共和国民法典》合同编、物权编之规定，认为城乡合作建房合同无效；有些审判人员依据《中华人民共和国土地管理法》之规定，认为宅基地与农民身份紧密相连，因此不能由城市人下乡建房；还有些审判人员同样依据《中华人民共和国民法典》之精神、原则，认为如果认定城乡合作建房协议无效，则有违民法典诚实信用、公平等基本原则，因此认定城乡合作建房协议有效。

土地问题、房屋问题对于每一个人来说都是头等大事，但是立法上却没有对其进行系统、全面、细致的规定，这实属立法上的缺位。因此，笔者认为，应当加强有关农村土地、房屋处分有关法律的建设，尽快形成相关法律体系，给实务人员提供直接有效的指导，从而解决实务中判决不一的现象，最大限度解决人民群众最关心的事情。

也正因如此，在法律上应当对城乡合作建房加以保护和规制。建议在宅基地第二轮改革试点完成后，在《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的修订中设立专门条款对宅基地上城乡合作建房的管理予以规范和明确。如可以将《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的第六款“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定进一步明确，将其调整为“在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，鼓励农村集体经济组织及其成员以租赁、城乡居民合作共建的方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，改善农村村民生活和增加农民的财产性收入。”。各地也可以参考《江西省乡村振兴促进条例》，根据本土实际立好操作和实施性强的地方性法规，将城乡居民合作建房入法。

（二）制度层面：优化构建城乡合作建房的相关配套制度

在宅基地“三权分置”的制度背景下，保障农村集体经济组织对宅基地的所有权和农户对宅基地的资格权，允许对使用权进行部分让渡，分别由合作建房各方共同享有。“所有权和使用权适当分离”的动作，不应该是地方的“自选动作”，而是国家层面有法律支撑和制度配套的“规定动作”，这样才能走得长远。

城乡合作建房想要在国内推行，必须有制度性的保障。建议对城乡合作建房的产权登记、产权交易等配套制度不断进行完善，具体可以参考《张家界市城乡居民合作建房管理办法（试行）》的相关条款规定。

在产权登记方面，可以参考上述办法第二十九条“房屋竣工并验收合格后，合作方在所属县级不动产登记中心共同申请办理城乡居民合作建房《不动产权证书》登记。”;第三十条“城乡居民合作建房《不动产权证书》按照“房地一体、三权分置”原则进行统一登记，合作方各执一份，并在《不动产权证书》的“权利人”一栏备注各自的权利类型。”;第三十一条“利用宅基地合作建房的，宅基地所有权登记为村集体经济组织，宅基地资格权登记为农户，宅基地使用权和房屋所有权则根据合作建房协议约定予以登记。农户与村集体经济组织签署了《城乡居民合作建房宅基地资格权委托协议》的，宅基地资格权需备注委托村集体经济组织管理。利用存量集体建设用地合作建房的，集体建设用地所有权登记为村集体经济组织，集体建设用地使用权和房屋所有权则根据合作建房协议，登记为村集体经济组织所有、城镇居民所有或者多方按份共有。”之规定。

在产权交易方面，可以参考上述办法第三十五条“已取得城乡居民合作建房《不动产权证书》的土地使用权和房屋所有权，可以在征得原全部合作方书面同意的前提下，以转让、抵押、入股等方式流转给其他组织和个人。”；第三十六条“土地使用权和房屋所有权转让的，应当签订书面合同，原合作建房双方的相关权利、义务随之转移，且受让方可以继续申请办理城乡居民合作建房《不动产权证书》登记。”；第三十七条 “土地使用权和房屋所有权出租的，原合作方的相关权利、义务不进行转移。出租方与承租方应当签订书面合同，就相关事项进行约定，且不得损害其他合作方的利益。”之规定。

（三）执法层面：转变对城乡合作建房的执法理念和执法重点

在执法机关对宅基地执法的过程中，应当时刻注意合法性、合理性、便民高效、权责一致这几大执法原则的规制。对于各地区，可以制定符合其实际情况的、充分征求意见的执法实施办法。通过对执法行为的不断规范，将政策、法律落实到位。

对于城乡合作建房，法律并未明确禁止，政策已经允许，对各方又是有益和共赢的，则应当报以宽缓的态度予以保护。对农村建房的违法行为尤其是占用耕地和违规多占多建的行为予以严厉打击，保护好耕地红线和加强对土地集约化利用的管控，对城乡合作建房这种意思自治的私权利处分行为不宜轻易介入进行干预，使政策能更好地落地实施。

（四）司法层面：规范城乡合作建房的司法裁判标准和尺度

在司法层面而言，要探究是否能适当调整目前的相关司法政策，对目前并不明确的法律规范进行符合当前政策的解释，通过解释法律，正确适用法律，进而对城乡合作建房相关法律纠纷做出随着时间的推移、事物的发展改变的新判决，其判决理由和结果应当因时而变，不可固步自封。

当审判人员审判逻辑与国家政策保持一致时，应当由高层级的法院挑选出典型案例，甚至由最高人民法院审判委员会推出指导案例，对裁判观点加以明确。对下级法院以及有关的司法人员不断的宣传，加强其学习，最终在全国范围内统一宅基地上城乡合作建房的标准，最大程度的解决纠纷，化解社会矛盾。

（五）保障层面:加强城乡合作建房的法律服务供给

营商环境的不断优化是促进我国经济高质量发展的重要基础，而法治是最好的营商环境，在乡村振兴中发挥着基础性、服务性、保障性作用，法治环境的不断改善将极大激发乡村投资的活力。

基于专业服务本身具有的门槛以及信息流通存在的私密性，更需要律师等专业人士扮演好协调“中间人”的角色，以法律服务搭建信任桥梁，解决好独立主体之间沟通问题，贡献智慧拿出可行性方案平衡好双方当事人之间的利益关系。由于城乡合作建房中面临着各种复杂的历史遗留和法律问题，只有律师等专业人士的深度参与才能推动进行，法律服务因此显得特别突出和重要。解决好下乡投资安全的最大社会痛点，坚定投资者的信心，从而更好地引导促进交易。同时将大量可能的纠纷化解在萌芽状态，公平地保护好投资者以及当地民众的合法权益，推动诚信社会和“法治乡村”建设，更好地保障和助力乡村振兴。

望龙观点

加快建立起既能节约集约使用土地，又能保障本集体经济组织成员基本住房用地的新制度是宅基地制度改革的基本方向，城乡合作建房是符合这个基本方向的。当前，宅基地上城乡合作建房的理论和实践探索日臻完善，改革方向日渐清晰。期待快速将城乡合作建房纳入法治化轨道，早日真正落地复制推广，为乡村振兴打开制度梗阻，推动集体经济的快速发展和乡村的全面振兴。

（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员，律师，高级职称，中华全国律协农业农村法律事务专业委员会副主任,湖南省律师协会农村法律事务专业委员会主任。如需转载，请与作者本人联系并标明出处。