殡仪馆20年经营权天价被拍卖，我们最应担心什么？

最近，和政府特许经营权拍卖相关的话题被频频提及。

继四川省阆中市把多家企事业单位食堂食材统一配送服务30年的特许经营权“打包”进行拍卖之后，贵州省榕江县也出现类似情况，当地殡仪馆以1.268亿元拍卖20年特许经营权。

这种“寅支卯粮”的思路引发舆论热烈探讨。有人认为地方财政是在“透支未来收入”，有人担心政府的特许经营权拍卖会不断扩大化。长期限的经营权转让，是地方缓解财政压力使然还是另有原因？政府实施特许经营权拍卖的合法性边界和范围在哪里？

两家国资公司间的经营权转让

8月26日，银柿财经记者联系贵州省榕江县民政局、榕江县殡仪馆以及拍卖公司，询问此次特许经营权拍卖是否有相关的法律依据或者规定，但均被告知“不清楚具体的情况”。

此前，贵州鸿迈拍卖有限公司发布《榕江县殡仪馆20年特许经营权拍卖公告》，称受当地民政局委托，在8月5日对标的进行拍卖，起拍价为1.268亿元，竞拍前须缴纳10万元保证金。4天之后，榕江县荣升国有资本运营有限责任公司（以下简称“荣升国有资本”）以1.268亿元的成交价竞得殡仪馆20年特许经营权。

“超长的转让年限、奇高的成交价”立即吸引了舆论的关注。对此，“榕江政务公开”微信公众号在8月23日深夜发文称，榕江县殡仪馆在2017年12月启用，当前仅能提供遗体接运、吊唁厅租用等基本服务。榕江县按照法定程序对殡仪馆20年特许经营权进行了公开拍卖，将由中标主体进行规范管理运营和提升服务水平。

值得注意的是，此次殡仪馆经营权的出让方、买受方均是当地国企。拍卖之前，榕江殡仪馆由榕江县万盛殡葬服务有限公司管理运营，企查查显示，这家公司成立于2017年11月，由榕江县民政局100%持股。而荣升国有资本则成立于2020年3月，并由榕江县财政局100%持股。

贵州榕江拍卖殡仪馆特许经营权后，各地是否会跟进效仿？记者也询问了浙江省殡葬协会相关工作人员，对方表示目前浙江还没有出现这种情况。

“我们这里都是民政局下属直接管理的事业单位，不会拍卖特许经营权给企业的。”浙江某地殡仪馆相关人士明确回复记者。至于榕江殡仪馆拍卖经营权是出于怎样的考虑，对方则称，“可能每个地方管理思路不一样，具体就看上级领导的思路方向了”。

和殡仪馆拍卖不同，前段时间“四川省阆中市以1.8亿元的起拍价拍卖多家食堂未来30年的特许经营权”被紧急叫停。食堂拍卖一事冲上微博热搜后，争议持续发酵之下，阆中市教育科技和体育局最后发布公告，称因拍卖标的范围和期限调整，现终止拍卖。

多位受访专家均向记者表示，企事业单位食堂服务一般都会采取招投标的方式，合同也以1~3年为主，而且由于是仅仅面向单位里的人群提供服务，并不能进行“特许经营权”拍卖。

食堂能不能有“特许经营权”？

一个拍卖成交，一个终止拍卖，截然相反的结局其实和“特许经营权”的适用条件有关。

北京天驰君泰（杭州）律师事务所律师陈诗杰解释道，“特许经营权”包括政府机构授权、企业之间合同约定两种形式，被授予权利的个人或者企业可以获得在特定区域、时期，以规定的方式进行经营活动的权利。“这是从事某一特殊活动的资格，权利人可通过特许经营权获取经营利益，该权利具有财产属性，本质上属于无形的财产权利。”

陈诗杰还介绍，政府机构授予的“特许经营权”一般限定于有限自然资源的开发利用、特殊的经营性资源，涵盖矿产资源，烟草、通信等行业，以及关系到社会成员公共利益以及社会成员人身安全的特殊行业等等。

北京工商大学经济学院教授冯中越对“公用事业特许经营权”有多年的研究。“我国市政公用事业特许经营的案例最早出现在上世纪90年代，当时政府缺少城市建设资金，想以市场化的方式推进城市化建设。之后，建设部于2004年颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》。”他表示，目前实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）于2015年由国家发改委等六部门颁布实施，规定了能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域的特许经营活动（《市政公用事业特许经营管理办法》废止）。“以前没有听说过殡仪馆的特许经营权拍卖的案例，这是现行法律规定的盲点。”

“《管理办法》中的基础设施指的是硬件方面，而公用事业则指的是提供公共服务领域。”深圳大学法学院特聘副研究员李明超则表示，虽然殡仪馆提供的服务不像水电、燃气等公共产品在日常生活中使用，只限定于特殊时期，但却同样都是由政府承担的，不是市场化的产品。“从这个角度上看，殡仪馆提供的是一种公共服务，满足基本殡葬的需求，属于公用事业范畴。”

常常出现在能源、环境保护等行业的“特许经营权”现在已经被应用于食堂、殡葬服务等行业，不少舆论认为可能和当地的财政压力相关。根据《榕江县财政局披露的财政收支情况》，截至7月31日，榕江县一般公共预算收入完成1.82亿元，其中税收收入完成1.13亿元；一般公共预算支出完成14.51亿元，同比增长7.53%。可以看出，当地财政1~7月的收入和支出存在较大的缺口。

四川阆中也遇到了类似的财政窘境。2021年，根据阆中统计公报，阆中一般公共预算收入15.2亿元，其中税收收入7.2亿元，而全年一般公共预算支出达到53.4亿元。

运营中如何避免出现纠纷

其实，市场主体在拿下“特许经营权”后，实际运营也并非一帆风顺，依然要面临长期不确定性和风险，尤其是在价格调整上要接受政府指导。

“特许经营的行业本身具有一定的垄断性特点，而且前期建设投入成本会比较大，比如说供水电的管道建设。”李明超说，为了鼓励企业积极参与竞标，才会特许一家或者几家去经营，以保证一定的收益率。

“但因为是特许经营，收益率不会特别高，否则就违反了公共服务的属性。”李明超分析，为了保证特许经营者的可持续经营，政府方面可能还会给予一定的补贴或者提供政策支持。而且根据《管理办法》第十条，政府部门制定提出的特许经营项目实施方案就会对价格进行约定。

李明超还告诉记者，特许经营的过程中还可能出现一些问题，比如企业接手后运营不善或者未能按照协议约定擅自定价，以及协议期间因政策变化产生的纠纷等等，甚至政府方面因项目效果未能达到预期，还可能会选择中断特许经营。

冯中越也补充道，特许经营的周期一般都比较长。（《管理办法》第六条明确，基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。）“在这么长的时间里，经济社会可能会发生很大的变化，政府和特许经营者双方都不可避免地出现各种情况，如单方或双方的履约承诺问题、市场不确定性引发风险导致的双方再谈判问题、技术进步与价格调整问题，以及特许经营到期之后的资产转移问题等。”冯中越称。

记者了解到，垃圾、污水等处理项目经常会采用特许经营的方式，但最近两年政府提前收回特许经营权的事件却时常发生，原因多为运营方没能按照项目实施方案及时完成改造任务，或者还出现了业务外包的情况。

“特许经营过程中很有可能就会出现纠纷，而且签署协议性质也复杂，既有行政主体，还有民事主体。”李明超强调，为了避免纠纷，一定要做好合同履行和日常运营两方面的监管工作。

一方面，政府要监督特许经营者有没有认真履行特许经营协议中的内容，另一方面还要时常去经营场所巡查，了解操作是否规范等等。“目前关于特许经营的法规还是相对薄弱的，在特许经营的实践过程中也缺乏有效的法律保障，再加上特许经营协议还牵涉到政府方，是一个行政合同，一旦发生争议，诉讼处理起来也比较难，所以后续的监督十分重要。”