欧盟气候中和蓝图、路径及核心政策｜解读

欧洲在应对全球气候变化和能源转型中扮演引领者角色。

2019年12月，欧盟委员会提出《欧洲绿色协议》，这一政策为欧盟达成气候中和、向循环经济转型、对气候目标的立法支持以及开展国际合作提出了顶层设计，承诺到2050年实现气候中和，这将使欧洲成为全球第一个气候中和的地区。

2020年3月，欧盟委员会又提出《欧洲气候法》，确立了到2030年将温室气体净排放量比1990年的水平减少至少55%的中期目标，此法也分别于2021年6月24日和6月28日被欧洲议会和欧盟理事会通过，从而完成了所有的立法程序。《欧洲气候法》确立了气候目标的法律地位和有效性，体现了欧盟实现气候中和的决心。

这一系列的举措使欧洲正在向一个气候中和与循环经济的社会转变。

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欧盟气候中和目标的推进

“适应55”系列提案

除了气候目标的蓝图和顶层设计，欧盟还提出明确了实施路径，使欧盟能够在未来十年内加快温室气体减排，推进气候减排中期目标和气候中和的长期目标的逐步达成。

2021年7月14日，欧盟委员会通过了名为“适应55”（“Fit For 55”）的一揽子立法提案，涵盖气候、能源、土地利用、运输和税收政策等十几项与碳中和相关的立法修正案以及新的立法建议。

为了推动气候目标的实现，欧盟委员会把具体目标分配到每个成员国，帮助各成员国明确各自的实现路径。由此，委员会也在“适应55”提案中提出《共同努力条例》（Effort Sharing Regulation），为每个成员国设定了建筑、道路和国内海运、农业、废弃物和小型工业方面的减排目标。考虑到每个成员国的不同起点和能力，这些目标基于人均GDP设定，并且在考虑成本效益的基础上进行了调整。

《欧洲绿色协议》构建的系统性蓝图，以及“适应55”一系列提案明晰了欧洲达成气候中和的目标和实现路径，为欧盟及成员国的减少排放，实现可持续的经济和社会提供了强大的支持动力。

这将加快欧盟减排行动，从根本上改变欧盟的经济和社会，建立一个公平、绿色和繁荣的未来。

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“适应55”提案核心内容

欧盟排放交易系统

作为“适应55”提案的核心内容，欧盟排放交易系统（EU Emissions Trading System，以下简称ETS）得到了加强，这也是欧盟达成气候目标最重要的途径之一。

那么，什么是ETS，它对欧盟减排的重要价值有哪些？以及欧盟委员会为加强减排对EST提出了哪些新的要求？

ETS基于“总量管制和交易”的原则，对系统涵盖的实体每年可以排放的某些温室气体总量设定了绝对限制或“上限”，这个上限会随着时间的推移而降低，从而使总排放量下降。ETS每年为碳定价，将碳定价作为基于市场的工具和明确的指导，并给予社会补偿。用碳的价格，激励消费者、生产商和创新者选择清洁技术，转向清洁和可持续的产品。

ETS是落实欧盟气候变化政策的基石，也是具有较高成本效益的可减少温室气体排放的关键工具，ETS目前涵盖的行业和领域约占欧盟总排放量的41%，因此它对欧盟的碳减排目标至关重要。

对于受到EST监管的实体，它们可以购买或者直接获得排放的配额，并根据需要进行相互交易。 每年年底，这些实体必须交出足够的配额以抵消它们所有的排放。如果一个受监管的实体由于减少排放有了剩余的配额，那么它可以保留这部分节省下来的配额，以满足其未来的需要，或者进行出售，委员会提议成员国应将其排放交易收入的全部用于气候和能源相关项目。

ETS的建立使欧盟成为世界上第一个主要的碳交易市场。 欧盟委员会提议，到2030年，当前欧盟ETS所包含的行业的排放量（包括即将覆盖的海运行业）需要比2005年的水平减少61%。

为了使减排行动、促进社会公平发展以及激发新的气候问题解决方案形成相互促进的正循环，推动进一步的发展和目标，来自ETS 25%的收入将捐给社会气候基金。 该基金可以补偿弱势群体更高的取暖和运输燃料成本，并帮助投资于更清洁的解决方案。 一旦新的ETS投入运营，预计将为该基金提供72亿欧元。

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ETS核心补充机制

碳边境调整机制

目前，欧盟通过为本土工厂提供排放配额以及为成员国提供补贴的方式，来补偿因为EST和碳定价而增加的电力成本。

根据委员会关于修订的新提案，所有的免费配额分配都会逐步下降，这就可能导致“碳泄露”问题，即总部位于欧盟的公司可以将碳密集型生产转移到国外，以利用宽松的标准，或者欧盟本国的产品可能会被碳密集型进口产品所取代。

这可能会使排放转移到欧洲以外，从而严重破坏欧盟和全球达成气候目标的努力。

为了防止碳泄漏风险，保护相关产业的竞争力，欧盟委员会还提议建立并且通过了碳边境调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM），作为旗舰气候政策EST的关键补充政策措施之一，同时也是作为“适应55”中另一个重要组成部分，CBAM将共同助力实现欧盟气候战略，并且逐步淘汰对CBAM以及EST所覆盖行业的免费配额分配，同时确保与世贸组织规则保持一致。

考虑到企业情况和其他国家相关法律的连续性，CBAM采用分阶段方式逐步扩大实施范围，从2023年开始到2025结束是为期三年的过渡期，将仅适用于欧盟ETS下无法享受免费排放配额因而碳泄漏风险高的部门，包括电力、钢铁、水泥、化肥、铝，从而确保进口商与欧盟生产商的公平竞争。

在这一期间，进口商必须报告直接排放和间接排放，但无需支付费用。从2026年开始，欧盟将使CBAM与修订后的欧盟ETS相呼应，决定是否涵盖直接排放和间接排放，企业因此需要支付调整后的费用。

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欧盟气候政策的影响与启示

随着全球气候问题日益严峻，应对气候变化已经成为全球治理与国际合作最重要的议题之一。欧盟意在成为应对气候变化的国际领导者，而以《欧洲绿色协议》为代表的一系列政策、法令，作为其重要抓手，正在帮助欧盟成为国际引领者的角色。

然而，气候变化是一个全球问题，需要全球解决方案，中国在全球气候治理中也在扮演越来越重要的角色。

为了进一步提升影响力，一方面中国需要积极推进“双碳”目标的实现，加强目标的评估；另一方面，需要深入研究以《欧洲绿色协议》为代表的一系列政策和法令，加强中欧气候领域的合作与伙伴关系，共同推进全球气候治理。

从目前欧盟气候政策对中国以及中国企业的具体影响来说，“适应55”中的CBAM具有实实在在的影响。现在CBAM所涵盖的行业和排放范围相对较窄，数据显示，钢铁、铝、化肥和水泥这四个行业仅仅占2019年欧盟进口商品总量的3.2%，价值为 610 亿欧元。

而对于欧盟从中国的进口来看，CBAM覆盖的范围更小，2019年欧盟从中国进口这四类商品的总额为65亿欧元，占欧盟从中国进口商品的1.8%。以上表明该提案目前只释放了一个有力的信号，而后期将会逐步加强。

对于欧盟CBAM，中国需要积极应对，与欧盟加强对话，做好充分准备准备，将CBAM可能覆盖的钢铁等行业尽快纳入全国碳市场，并将碳价维持在较高水平。当CBAM覆盖范围发生变化，也应当及时对碳定价政策做出相应调整。对

于受欧盟CBAM影响的中国企业，积极的应对措施是在欧盟相关规则确定后尽快建立符合CBAM要求的内部监测系统，跟踪产品的直接和间接排放，并及时向欧盟相关机构进行报告。

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