凉菜那些事儿

　　编者按：本文撰写于2021年，适逢近日》一文在社会引发热议，其中认为市监过罚不当者有之，认为职业打假者恶意举报者有之，一时间众说纷纭，莫衷一是，笔者在此蹭蹭热度，重发此文，以期抛砖引玉。

　　冷食类食品，通俗来讲即凉菜，根据《食品经营许可管理办法》特指一般无需再加热，在常温或者低温状态下即可食用的食品，含熟食卤味、生食瓜果蔬菜、腌菜等。作为食品经营许可项目之一，因制售过程的特殊性、加工条件的严苛性、违法处罚的严厉性等原因，冷食类食品制售一直以来都是基层市场监管部门的监管重点和监管难点，本文旨在通过粗略梳理分析冷食类食品涉及的相关法律问题和监管热点问题，为提升冷食类食品安全监管水平提供参考和思路。

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　　冷食类食品制售的特点

　　冷食类食品的制作过程相对简单，一般只是洗净了直接食用或是短暂焯水后，再加入调味品拌制而成，主要存在两大风险。

　　1.未经高温烹调，微生物感染风险更高

　　与热菜相比，冷食类食品大多缺乏高温处理过程。即使食材经过焯水处理，但为了保证口感，时间也非常短，所以残留的微生物相对较多，而夏季气温高、湿度大的特点，更加适合各种致病微生物繁殖。

　　2.受卫生、储存条件影响大

　　倘若制作过程中，因卫生条件差或操作不规范，如制作冷食类食品的原料未充分洗净，或加工完成后储存时间过长或储存温度较高等，都会为致病微生物的繁殖创造条件，进一步为食物中毒埋下隐患。

　　根据一项关于冷食类食品微生物污染状况的调查，发现其中大肠埃希氏菌、沙门氏菌、单增李斯特菌、金黄色葡萄球菌和蜡样芽胞杆菌都有一定比例的检出率。

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　　冷食类食品制售的尴尬

　　鉴于冷食类食品高风险的特点，相关法规、规章、规范性文件等均对冷食类食品制售条件提出了较严格的要求，在为冷食类食品安全监管提供了法律依据的同时，在一定程度上提高了经营冷食类食品的门槛，也对基层监管工作提出了新挑战。

　　1.加工条件的严苛性

　　关于冷食类食品制售的加工条件，主要见于《餐饮服务食品安全操作规范》、《学校食品安全与营养健康管理规定》、《山东省食品经营许可审查实施细则（试行）》（已废止）等文件，制售冷食类食品需要设置专间或专用操作区，而专间按照规定需要满足以下基本条件：

　　（1）专间入口处应设有洗手、消毒、更衣设施，门应能够自动关闭，墙裙铺设到顶。

　　（2）食品传递窗为开闭式，其他窗为封闭式。

　　（3）专间内应设空气消毒（紫外线、臭氧等）、冷冻（藏）、独立的空调等设施，设施运转正常。

　　（4）专间内无明沟，地漏带水封。

　　（5）专间内的废弃物容器盖子应当为非手动开启式。

　　（6）专间温度不高于25℃。

　　可以看出，要申请经营冷食类食品制售项目，至少需要设置预进间、专用操作间，预进间安装洗手池、更衣设施、消毒液，专间安装空调、冰箱、紫外灯、脚踏式垃圾桶，铺墙裙、设传菜窗等，对于规模不大、投入不高的小型餐馆来说，很难满足上述规定条件，部分经营者无奈选择铤而走险，超范围制售凉菜，既增加了食品安全风险，也给监管工作带来了较大压力。而现实中，许多消费者不甚理解，这家饭店菜能炒、酒能喝，为啥拌个凉菜就不行？究其原因，不仅在于加工条件的严苛，更在于对违法行为处罚的严厉性。

　　2.违法处罚的严厉性

　　对于“超范围经营凉菜”违法行为处罚的严厉性，主要体现在《网络食品安全违法行为查处办法》第十六条“入网食品经营者应当按照许可的经营项目范围从事食品经营。”第三十八条“违反本办法第十六条规定，入网食品经营者超过许可的经营项目范围从事食品经营的，依照食品安全法第一百二十二条的规定处罚。”即网络餐饮服务提供者超范围经营冷食类食品，直接按无证经营处罚，罚款五万元起步。这一严厉处罚也让众多职业举报人瞄准了机会，在外卖平台买一份“拍黄瓜”就直接威胁举报，多数无冷食类食品制售资质的商家为了避免巨额处罚只得选择赔钱了事，让本就深受疫情重创的餐饮业户雪上加霜。

　　对于线下超范围从事冷食类食品制售的处罚，目前存在一定争议，即应按《食品经营许可管理办法》第四十九条：“违反本办法第二十七条第一款规定，食品经营许可证载明的许可事项发生变化，食品经营者未按规定申请变更经营许可的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款。”还是按食品安全法第一百二十二条的规定按无证经营进行处罚。对此，总局执法稽查局于2021年6月29日在公众留言就相关问题作出了回复，就其回复内容判断总局对于线下超范围从事冷食类食品制售违法行为倾向于适用无证经营定性处罚，该回复虽不具有法律效力，但仍有较强的指导性。

　　《学校食品安全与营养健康管理规定》对于未按规定开展冷食类食品制售亦有相关明确规定，其中，第三十六条第三款规定：中小学、幼儿园食堂不得制售冷荤类食品、生食类食品、裱花蛋糕，不得加工制作四季豆、鲜黄花菜、野生蘑菇、发芽土豆等高风险食品。第五十五条第二款规定：违反本规定第三十六条第三款，中小学、幼儿园食堂(或者供餐单位)制售冷荤类食品、生食类食品、裱花蛋糕，或者加工制作四季豆、鲜黄花菜、野生蘑菇、发芽土豆等高风险食品的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正;拒不改正的，给予警告，并处5000元以上3万元以下罚款。

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　　冷食类食品的监管难点

　　在冷食类食品制售门槛较高、违法成本巨大的情况下，众多小型餐馆陷入了“谈凉菜色变”的窘境，而在这一尴尬局面的背后，亦是市场监管部门的监管隐忧。

　　1.冷食类食品制售监管存在误区

　　一直以来，相当一部分市场监管人对于冷食类食品制售监管存在两大误区：一是经营“凉菜”必须设置专间；二是超范围经营“凉菜”必须按照无证经营处罚。

　　一方面，根据《餐饮服务食品安全操作规范》7.2.3的有关规定，“下列加工制作既可在专间也可在专用操作区内进行：（a）备餐，(b)现榨果蔬汁、果蔬拼盘等的加工制作，(c)仅加工制作植物性冷食类食品（不含非发酵豆制品）；对预包装食品进行拆封、装盘、调味等简单加工制作后即供应的；调制供消费者直接食用的调味料。”也就是说从安全性角度，仅加工制作植物类冷食类食品无需专间，可以在洁净的专用操作区内进行。相较于专间较高的硬件要求，设置专用操作区仅需要做到：（一）毗邻粗加工、切配、餐用具清洗消毒等场所的，应设置物理隔挡；（二）场所内无明沟，地漏带水封；（三）设置工具清洗消毒设施和专用冷藏设施；（四）场所附近设置洗手、消毒设施。因此，仅从事现榨果蔬汁、果蔬拼盘加工制作、备餐等项目的，无须设置专间即可申请从事冷食类食品制售。

　　另一方面，在大量“超范围经营凉菜”的投诉举报面前，部分监管人员同时迫于职业举报人的复议起诉压力、纪委监委的职务犯罪调查压力、检察院的检察建议压力等多重压力下，一律严格按照无证经营的五万元起点进行处罚，而履职尽责的结果却有可能是与商家的漫长缠诉，也有可能是“过罚不当”的一纸改判，身处夹缝，其中苦楚，不胜唏嘘。

　　2.冷食类食品制售缺少相应的监管依据

　　自2018年10月1日起施行的《餐饮服务食品安全操作规范》内容涉及餐饮服务场所、食品处理、清洁操作、餐用具保洁以及外卖配送等餐饮服务各个环节的标准和基本规范，但该文件的出台更在于指导意义，全文存在大量的“应”、“宜”，缺乏强制性，难以作为监管工作的有力抓手和监管依据。另外，对于专间和专用操作区的硬件要求，散见于《餐饮服务食品安全操作规范》多个章节，且未做详尽说明。原山东省食品药品监督管理局于2016年1月1日颁布实施的《山东省食品经营许可审查细则（试行）》对专间、专用操作间的硬件设施提出了明确具体的规定要求，但遗憾的是，该规章已于2017年12月31日废止。已经于2022年2月22日起实施的《食品安全国家标准 餐饮服务通用卫生规范》（GB 31654-2021）终于让餐饮服务食品安全监管有了强制性国家标准，笔者也期待这一食品安全国家标准的颁布实施能够让餐饮监管“更有理、更有据、更有力”。

　　3.高标准、高要求、高难度

　　一是部分经营者在取得冷食类食品制售许可后，不按照规定保持专间要求，笔者在日常检查中经常发现经营者将专间挪作他用、堆放货物杂物、紫外灯不按规定使用、传菜窗口常年敞开、预包装食品不脱外包装进专间、加工工具不定期消毒、温度达不到规定要求等问题。如何能够让经营者长期保持冷食类食品加工规范要求考验着监管人员的耐心与智慧。

　　二是由于专间和专用操作区的适用标准不明确，且《食品经营许可证》未能区分冷食类食品制售的具体类别：熟食卤味（专间）还是植物性果蔬拼盘（专用操作区），因此日常食品经营许可行政审批工作中会遇到此类问题，即：经营者按照经营植物性果蔬拼盘申请冷食类食品制售，无须设置占空间、造价高的专用操作间，但获证后经营过程中擅自变更经营项目，增加熟食卤味等高风险冷食类食品制售项目，“巧妙”利用了审批“漏洞”，无疑为基层市场监管工作埋下了“定时炸弹”。

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　　思考与建议

　　机构改革后，基层市场监管工作任务繁重，监管压力空前，如何在做好自我保护的前提下，及时发现问题、铲除隐患，扎实做好市场监管各项工作是需要严肃思考的重要问题，对此，笔者有以下几点不成熟的建议。

　　1.依法执法，履职尽责

　　市场监管部门应当进一步重视涉及超范围经营冷食类食品的违法举报线索，在法律法规框架内，一案一议，从经营冷食类食品的性质（预包装凉菜拆包装盘、植物性果蔬拼盘、熟食卤味、冷荤等）、线上销售的交易量和交易额、是否首次违法、经营规模（大型连锁餐饮企业、中小型餐饮管理有限公司、个体小餐馆）等方面展开调查，细致研判，综合被举报人违法行为的性质、情节、主观故意情况、违法所得、经营时间等，依法适用《行政处罚法》和市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见，既不做职业举报人的“打假工具”，也不做违法行为的“保护伞”，依法做出让举报人无可指摘、让违法者心服口服的行政处理决定。

　　2.准入从宽，监管从严

　　在当前基层市场监管执法力量明显不足的情况下，应当严把冷食类食品制售等存在较高食品安全风险的经营项目的许可审批关口，笔者建议在申请人提交许可申请时，要求其阅知食品经营许可相关法律法规，并就申请的冷食类食品经营项目类别签署保证承诺书（植物性冷食/熟食卤味），一方面可以在一定程度上提高经营者的依法依规经营意识，在变更经营条件、许可项目时及时告知监管部门，减轻监管压力，确保“不留隐患”；另一方面建议将承诺书纳入经营者的许可档案，将食品安全违法行为与企业信用信息挂钩，让违法者真切感受到切肤之痛，有力震慑违法分子和无良商家。

　　3.加强外卖平台监管，实现监管关口前移

　　作为市场监管部门，应当力戒后知后觉的监管被动态势，化被动为主动，在网络餐饮服务第三方平台提供者对入网餐饮服务提供者的食品经营许可证进行审查时，充分利用大数据、AI、OCR等技术，自动对接数据库识别证件真伪，并根据食品经营项目对入网餐饮服务提供者上传的菜品进行分析比对，拒绝超范围经营业户入网，并将审查信息第一时间在线反馈至市场 监管部门，线索收集、取证、固证等工作一气呵成，不仅提升了监管效率，减轻了监管压力，也在一定程度上对扰乱市场环境的职业举报行为形成了有效遏制。