江小涓：平台经济治理关键靠“自治”

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平台经济被认为已步入“强监管时代”。自2021年年初以来，平台经济反垄断的监管重锤接连落地，多家大型企业因强迫实施“二选一”、大数据杀熟等问题被行政处罚，也由此，外界形容去年为平台经济“反垄断大年”。

与此同时，外界也注意到，对于平台经济的垄断问题，并没有简单地一“拆”了事。全国人大常委、中国行政管理学会会长、中国社科院大学教授江小涓分析几次处罚结果时指出，现在并没有单纯因为一个平台“大”的问题而处罚，通常是考虑到其他问题，比如同业经营者的合并行为、自我优待等，处罚的每一项都是“有点讲究”的。

事实上，由于数字经济的特殊性，监管难题在平台经济发展中并不少见。在今日（7月31日）出席由北大国发院举行的“平台经济创新与治理”研讨会暨《平台经济：创新、治理与繁荣》发布会时，江小涓提到，数字秩序已然对所有秩序带来形态改变，相对应之下，传统社会管理将被超越，新的数字社会治理模式需要被架构起来。

她认为，在平台经济下，依靠外在监管者，难以应对平台治理的需求。基于此，平台自治将是平台治理的关键。

数字经济改变政府和市场边界

上世纪90年代，印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆与文森特·奥斯特罗姆夫妇，在面对环境污染等公共议题时，提出一种多中心治理的思路。他们认为，公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理，以应对市场、政府失灵问题。

在分析数字经济治理问题时，江小涓重新提及这一理论。据她分析，其在政府、市场治理之间增加的“自主治理”，恰好在数字时代下成为了一种重要的治理工具。

大数据技术的发展，令自主治理的能力得到大幅度提升。以环境污染议题为例，在奥斯特罗姆时期，当公共池子较大时，个体排放引发的各方得失难以计量。但现在的技术已经能够实现足迹追踪，使得自主治理有了更强有力的数据武器。

而这些数据资源，也从过去主要由政府独占，来到平台企业手中。

江小涓展示了一组“挖掘机指数”。由于三大平台连接了全国85%以上大型工程机械，通过挖掘机、混凝土搅拌站、汽车起重机、搅拌车等不同机械作业时长，能推断出项目的开工进展，甚至由大、中、小型挖掘机的作业时长，还能了解哪类项目正在开工。这比起过去由政府自下而上统计的投资数据，能够更为直观和准确地显示投资项目的情况。

“这意味着，政府原有的信息优势和外部性优势，变成了一个值得讨论的问题而非前提条件。”江小涓说。

当数字经济改变了政府和市场的边界，治理的主体开始下移。而平台经济作为新技术新模式所带来的新问题，进一步降低了传统政府和市场治理的有效性。

她总结了平台监管面临的4方面难点。第一，由于平台经济已经渗透进日常生活，无法简单“关停”来治理，“大而管不了”；第二，新企业、新产品更新速度比过去增长数倍，“快而跟不上”；第三，平台投资项目数量多且往往跨行跨界，“深而穿不透”；第四，在商业模式不断创新下，“新而看不懂”。

对治理的需求也更为多元化。江小涓提到，新兴短视频平台治理，不仅全球没有先例，且不同平台之间的逻辑也不尽相同，商业模式、盈利模式和违规风险点也存在差异。

在政府和市场的边界调整下，一种新的结构正在酝酿。在她看来，这已经超过了监管部门数字化赋能的范畴，一种全新的数字化治理体系需要被构建出来。

平台存在内在的治理压力

事实上，平台已率先一步探索自主治理。

据江小涓回忆，如今的几个大型购物平台都是在1995年之后几年时间内诞生的，而有关平台监管的第一部法规直到2009年才出现。长达十年左右缺少监管的“裸奔”状态下，消费者是如何放心使用平台进行消费的？平台自治成为填补“空白”的重要方式。

一个原因是，平台存在内在的治理压力。她分析指出，平台要处理的纠纷和问题数量巨大，一旦处置迟缓，损失难以估量，而如果长期存在平台秩序不可信的问题，还会影响平台的深远发展。基于此，平台不得不承担起协调和监管职能，制定守则、标准、规则、程序等，成为产业圈中的“有形之手”。

以购物平台为例，消费者既是购买方，又是数据提供方，比线下商场而言，消费者具有双倍重要性。而平台不见面的交易方式冲击着传统消费习惯，对买卖双方信用要求更高，要让平台经济良性运作，平台理应站出来，以有效监管搭建其二者桥梁。

当然，平台监管也并非总是有效。去年，多个平台出现的“大数据杀熟”问题，让平台自主监管“蒙灰”，外卖、快递平台的“算法陷阱”更让新职业劳动者权益保护问题受到广泛关注。政府应如何监管？这个问题仍需谨慎作答。

对于“二选一”垄断问题，江小涓提出了一种思考角度：对于线下商业来说，同样存在类似的“独家代理”现象，“二选一”的问题在于其背后的操作，比如平台对商家的导流行为、以及当二者协议未能兑现后的惩罚措施，这些可能是真正导致“二选一”出现问题的根源。

她特别提到了平衡监管的问题。对于大数据推送，不同消费者常常会给出不同的反馈，有的视其为增加效率的有效手段，有的则对其充满怨言。对此，需要监管方在各方面诉求之间，找到相互制约、达到平衡的点。

总之，在实现对企业合规管理监管、对不同平台特点进行分类监管等的基础上，监管应当符合平台经济的发展逻辑。“平台的特点是有算法、有智能，如果能用它的办法使不同的消费者各得所需的话，就不要规定得太死，为了一个极端事件出一个极端的管理方法，反而损害了另一些人的利益。”江小涓说。