烂尾楼法律救济之一：资金监管是谁的责任？

资金监管问题的提出

最近国内出现很多烂尾楼事件，小业主们无奈之下只有抱团断供停贷。人们不仅要问购房人已经支付了房款的首付和按揭贷款给开发商，开发商收到的钱已经完全足以建完楼房了，并且钱在监管账户里，有用款的保证，为何他们却不能按时完工交房？经常出现的一种情况是监管账户的钱已经被挪用，没有用来建房，那么从法律的角度，商品房预售款的资金监管到底是谁负责？在资金挪用的情况下，资金监管方需要承担什么法律责任？

资金监管由地方立法规定

早在2010年4月，《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知 》就已规定“完善预售资金监管机制。各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。”也就是说，商品房预售款的资金监管制度由各地政府立法规定。

以郑州为例：政府主管部门为主、银行协助监管

根据《郑州市商品房预售款监管办法》）规定，市房地产行政主管部门是商品房预售款监管部门，承担实质性审查的监管责任：对各预售项目的商品房预售款收缴、支出情况，建设工程进度与工程建设资金使用情况进行动态监管。具体监管职责包括负责组织实施本市商品房预售款监管工作；负责商品房预售款收支和使用的监督；负责预售人商品房预售款用款计划的监督工作；依法查处预售人违法收支和使用商品房预售款的行为。
监管银行配合监管部门，承担形式审查的监管责任。具体监管职责包括按照《监管协议》履行商品房预售款的监督义务；协助商品房预售款监管部门对商品房预售款的使用进行监督；负责按照统一标准建立商品房预售款的收入、支出台帐，并进行日常管理。
郑州的监管方式

根据郑州的地方规定，预售人收取的商品房预售款，只能用于购买该项目建设必需的建筑材料、设备和支付该项目建设的施工进度款及法定税费。预售人使用商品房预售款，应编制用款计划，取得监理机构的真实性证明后，向监管银行申请。监管银行提出用款意见，在拨付款项前将用款意见及用款计划、工程监理机构的证明报商品房预售款监管部门核实。

限定使用范围的例外条款：可以允许以其超出部分用于还贷；在销售进度达到开发贷款银行约定的销售比例后，可允许预售人以超出部分用于还贷；可允许以其超出部分用于调用。但都保证了建设完工所需的基本资金。

监管不到位的法律责任

——监管部门的责任：

监管部门及其工作人员在商品房预售款监管工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法追究行政乃至刑事责任。同时，这些行为如果对小业主造成直接损失的，依法应该承担赔偿责任。但在司法实践中，对于监管部门的赔偿责任是通过民事诉讼还是行政诉讼的路径，还存在不同的意见。

——监管银行的责任：

未按监管协议履行监管职责，擅自拨付、挪用监管资金的，如造成小业主直接损失的应依法承担相应的民事赔偿责任。

——监理单位的责任：

提供虚假证明材料，为预售人超前超额支取商品房预售款的，如造成小业主直接损失的应依法承担相应的民事赔偿责任。