以案释法：承租国有资产举办普惠性民办园是否具有优先承租权？

【案例索引】

案号：（2022）粤01民终6098号

案件名称：上诉人广州市越秀区南方第二幼儿园（以下简称南方二幼）因与被上诉人广州市房屋开发建设有限公司（以下简称开发公司）房屋租赁合同纠纷案

案例来源：中国裁判文书网

【主要案情】

广州市越秀区xxx房屋为登记于开发公司（原名称：广州市房屋经营建设公司）名下的房产，建筑面积1507.55平方米，层数为4层，房屋用途为幼儿园。

2015年1月20日，南方二幼（乙方）与开发公司（甲方）签订《广州市房屋租赁合同》，约定：甲方同意将上述房屋出租给乙方作幼儿园用途使用，租赁期限从2015年1月1日至2018年12月31日，其中2015年1月1日至2016年12月31日期间月租金80000元，2017年1月1日至2018年12月31日期间月租金88000元，租赁期限届满，乙方如需继续承租房屋，应提前30日以书面形式与甲方协商，双方另行签订合同等。

2018年9月19日，南方二幼向开发公司发出《续租申请函》称：南方二幼自1996年在此地承租办园已有22年，在此期间，南方二幼获得了多项成果，并分别从硬件、软件进行投入、改善，投入金额达300多万元……希望开发公司给予继续支持，继续与南方二幼办理续租事宜等。

2018年10月16日，开发公司向南方二幼发出《关于租赁期满物业出租的通知》，告知南方二幼案涉物业的租赁期将于2018年12月31日届满，根据相关文件要求及物业的面积规模，案涉物业要进行评估及市场调查确定挂网底价，通过广州市产权交易所挂牌公开竞价进行招租，南方二幼作为案涉物业的承租人，依法享有同等条件的优先承租权等。

2018年10月22日，南方二幼向开发公司发出《关于越秀区南方第二幼儿园续租事宜的函》称：开发公司将物业出租给申请人从事民办教育，符合可以不采取公开招租的情形。因此，南方二幼在续租物业时可以不通过公开招租且在同等条件下有优先承租权等。

2018年10月31日，开发公司向南方二幼发出房建函(2018)210号《关于凉亭街4号物业出租相关情况的复函》称：针对南方二幼提及的“涉及国计民生、公益性、文物保护等特殊要求的物业出租”问题，开发公司特向相关部门咨询，答复：该物业并不符合“特殊要求的物业出租”条件，只要该物业的招租仍保持幼儿园的使用性质不变，并面向像南方二幼那样的从事幼儿教育的机构即可；开发公司是国有企业，为保证国有资产的保值增值，必须按照相关文件要求通过广州产权交易所挂牌对案涉物业进行公开招租；开发公司按法律法规推进该物业租赁工作，按原合同约定，在同等条件下，南方二幼享有优先承租权等。

上述合同约定的租赁期限届满后，南方二幼、开发公司未续签租赁合同。

2020年4月28日，根据开发公司的委托，广东联信资产评估土地房地产估价有限公司作出《广州市房屋开发建设有限公司拟出租资产事宜所涉及的广州市越秀区xxx房地产租金市场价值专项资产评估报告》，载明案涉房屋在2019年10月10日的评估基准日的含税市场首年月租金为159823元，主要评估方法为市场比较法、收益法，有效期为2019年10月10日至2020年10月9日。

2020年11月20日，开发公司(出租方)、广州市白云区托斯卡纳幼儿园(承租方)及交易机构广州产权交易所有限公司签订的《成交确认书》记载，案涉房屋成交价格为350823元，租金每2年在上一年度基础上递增8%；承租方承诺按照公告约定与出租方签订租赁合同，按租赁合同的约定支付交易价款，以及向广州产权交易所有限公司支付交易服务费等。

2020年11月27日，广州市越秀区教育局发出越教字[2020]60号《越秀区教育局关于2020年第二批越秀区普惠性民办幼儿园认定名单的公告》，对南方二幼认定为2020年第二批越秀区普惠性民办幼儿园予以公告。

【主要争议焦点】

开发公司的公开招租行为是否有效？

【裁判摘要】

一审法院认为：

南方二幼、开发公司双方签订的租赁合同到期后，开发公司已书面通知南方二幼开发公司将于租期届满后对案涉场地进行公开招租。南方二幼所援引《广州市人民政府国有资产监督管理委员会文件》第五条第（八）款规定可以不公开招租的情形的规定， 该条款仅规定可以不公开招租，未限制开发公司不得公开招租，且该文件属于行政管理层面的规定，不属于对民事行为效力的强制性规定，南方二幼上述请求，缺乏依据，一审法院不予支持。 至于要求确认开发公司应以普惠性幼儿园的租金标准将案涉物业进行招租，在同等条件下南方二幼有优先承租权的请求，开发公司作为房屋产权人，将房屋按照何种标准招标属其处分自身财产的行为，至于该行为是否违反行政性规定，应属行政管理范畴，不属于民事诉讼管辖内容，此外案涉房屋公开招投标时已向南方二幼发出通知其享有同等条件下优先承租权，南方二幼并未参与投标，南方二幼该项请求亦缺乏依据，一审法院不予支持。

二审法院认为：

关于开发公司将案涉房屋在广州产权交易所挂牌公开招租的招标行为是否无效的问题，经查， 案涉双方签订的租赁合同到期后，开发公司已将其于租期届满后对案涉场地进行公开招租一事书面通知南方二幼，且《广州市人民政府国有资产监督管理委员会文件》第五条第（八）款规定的是可以不公开招租的情形，并非禁止不得公开招租的规定，该文件亦非效力性强制性规定，故一审法院驳回南方二幼关于确认开发公司将案涉房屋在广州产权交易所挂牌公开招租的招标行为无效的请求，并无不当，本院予以确认。

【案例评析】

本案例中，一审法院和二审法院均认定，在《广州市房屋租赁合同》租赁期限届满后，开发公司有权将其原出租给南方二幼的国有资产再次公开招租，该公开招租行为有效。且开发公司在公开招租时亦向南方二幼发出通知，告知了南方二幼享有同等条件下的优先承租权，但南方二幼因自身无力承担涨幅过大的租金费用而未参与投标，故开发公司与新的承租方广州市白云区托斯卡纳幼儿园签订租赁合同合法有效。

梳理本案的审理过程后，笔者认为，依据《民法典》对于租赁合同的相关规定以及国有资产管理的相关法规文件，两级法院的裁判结果看起来似乎无可厚非。但这样一个过于理性的“依法裁判”的结果，一方面缺失了对应当扶持其发展的普惠性民办幼儿园的“感性”关怀；另一方面在一定程度上架空了广州市国资委发布的《关于规范我市国有企业物业租赁管理的指导意见》（穗国资监管［2019］2号）第五条第（八）项中对于普惠性幼儿园等民生、公益性单位承租国有物业的支持性措施。

广州市国资委于2019年4月4日发布的《关于规范我市国有企业物业租赁管理的指导意见》（穗国资监管［2019］2号）“五 公开招租”第（八）项“可以不公开招租的情形有：1.涉及国计民生、公益性、文物保护等特殊要求的物业租赁，可能危及公共安全、影响公共卫生和社会秩序等，造成重大社会影响的物业租赁；……3.用于各级党政机关、事业单位（含学校、医疗机构、科研单位）及驻华使领馆办公、经认定的普惠性幼儿园物业租赁；……”。据此可知，国有物业租赁原则上均应当进行公开招租程序，但出现以上特殊情形时，例如经认定的普惠性幼儿园承租国有物业的，是可以不公开招租的。这就意味着，如果广州市普惠性幼儿园承租国有物业的，该租赁事项可以不通过公开“招拍挂”的方式进行，国有物业的出租方和普惠性幼儿园的承租方，可以通过协商方式确定相关租赁事项。这就类似于国有土地的“协议出让”的方式，这种可以不公开招租的国有物业租赁方式也可以称之为“协议招租”。这种较为灵活、特殊的规定，显而易见，是对于承租国有物业的包括普惠性幼儿园在内的民生、公益性单位的支持性政策。

结合本案，南方二幼作为经广州市越秀区教育局认定的普惠性民办幼儿园，其与开发公司的国有物业续租事项显然是符合《关于规范我市国有企业物业租赁管理的指导意见》第五条第（八）项的“可以不公开招租情形”的。但本案的一审和二审法院均以“可以不公开招租”并非是“禁止公开招租”为由，否认了南方二幼的主张，这对广州市国资委发布的《关于规范我市国有企业物业租赁管理的指导意见》中对于普惠性幼儿园的支持政策产生了一定程度的负面效果。本案一审和二审的司法裁判并未与国家和地方相关政策文件精神保持一致，在争议发生时并未体现出对普惠性幼儿园的实际支持，这是本案中非常令人遗憾的地方。

此外，《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》（粤教基〔2016〕4号）规定：“ 二、普惠性民办幼儿园的扶持 （一）落实优惠政策 通过采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，扶持普惠性民办幼儿园发展。……” 据此，普惠性民办幼儿园如果是租赁办学的，按照上述文件，出租方应以减免租金的方式扶持普惠性民办幼儿园的发展。结合本案，开发公司作为国有企业，不仅未对南方二幼进行租金减免，而且还通过“公开招租”的方式提高了承租费用，使南方二幼失去了继续承租该物业的机会，进而面临或迁址或被新承租者接管的结局。这对于已在该物业举办幼儿园二十年之久的经营者来说，于情于理都非常难以接受。

虽然本案的裁判暂有定论，但笔者认为该裁判结论值得商榷。鉴于实践中有不少民办学校存在承租国有物业办学的情形，笔者在此提请相关民办学校对此要予以高度重视，应当充分了解当地政策，及时有效与出租方进行沟通，并应提前做好预防措施，最大程度的降低办学风险。

文源 | 丰乐法苑（2022-07-12）

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