“信访答复”是否具有可诉性

　　1995年,某镇属企业取得某村1794.60平方米土地使用权,后建成两幢五层楼房出售。1996年,该镇属企业转制,黄某的父亲投标购得企业及其名下包括上述土地使用权在内的全部资产。因未办理年检,1998年底企业被注销。2001年,前述房屋业主补缴土地出让金后办理了房产证和土地使用权证,1794.60平方米土地中的947.08平方米变更为商住,余下的847.52平方米土地未补缴土地出让金,也未变更土地用途。2015年,前述土地所在地块被征收。黄某的父亲曾多次向国土局(现更名为自然资源和规划局)申请补办余下的847.52平方米土地的使用权证以获得征地补偿。2016年,国土局信访室作出《告知书》,告知黄某的父亲“该宗土地使用权已归各业主共有,你公司原土地证已收回注销”,拒绝办理。黄某的父亲不服,提出复查申请后被告知应通过复议、诉讼等法律途径解决。后黄某的父亲向法院起诉,请求撤销国土局作出的《告知书》,并对847.52平方米土地依法进行登记确权。一审期间,黄某的父亲过世。

　　一审法院以行政机关的告知行为属于信访答复,对黄某父亲的实体权利义务不产生实质影响、不属于行政诉讼的受案范围为由,裁定驳回起诉;二审、再审均维持原裁定。黄某不服,于2020年4月申请检察监督。

　　本案处理的关键在于如何认定国土局告知行为的性质。对此主要存在两种观点:

　　第一种观点认为,国土局的告知行为系信访答复,不属行政诉讼的受案范围。信访条例第三十四、三十五条规定,信访人对信访处理意见不服的,一般通过向作出信访处理决定的行政机关的上一级机关申请复查、复核,对复核意见不服仍以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理,但不能通过司法程序即向法院起诉来解决。

　　第二种观点认为,国土局的告知行为实际是对行政相对人实体权利的确认,属于行政诉讼的受案范围,黄某的监督申请应予支持。国土局负有土地确权登记的法定职责,黄某的父亲提出补办案涉土地登记申请,国土局告知其“该宗土地使用权已归各业主共有,你公司原土地证已收回注销”,该告知行为已对土地使用权权属作了判断,即“已归各业主共有”,对黄某父亲的权利义务产生实际影响,属于行政诉讼的受案范围。

　　关于信访答复等信访处理意见是否具有可诉性,理论界和实务界始终存在争议。有观点指出,从行为性质上看,信访答复是行政机关针对信访事项作出的处理决定,是行政机关行使行政管理权的表现,可被纳入具体行政行为范畴,属于当然的行政诉讼受案范围。也有观点认为,法院在审查特殊形式的行政行为时,不应当受囿于系争行为作出主体及其外在形式,而应当考察其背后是否涉及国家公权力的行使以及是否对相对人的权利义务产生了实际影响。只要符合公权力要件和法律效果要件的系争行为,均应被纳入行政诉讼的受案范围,即信访答复等信访处理意见是“特殊形式行政行为”,在可诉性问题上,应考察该行为是否对相对人产生了实际的权利义务影响。

　　判断“信访事项办理意见在什么情况下可诉”,在中国行政审判案例第123号“张真常诉江西省定南县岿美山镇人民政府信访事项办理意见案”中,最高人民法院提出要对“主体、内容、结果、所引用的法律依据、相对人信访事项”等五方面要件进行审查。基于此,就本案而言,笔者认为第二种观点更具合理性:

　　第一,本案告知行为并非实质意义上的信访答复。从形式上看,黄某的父亲通过信访途径向国土局信访反映情况,国土局出具《告知书》予以答复,符合信访条例关于信访答复形式要件的规定。但从实质上看,根据行政诉讼法第四十七条规定,公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或其他组织可以向法院提起诉讼。根据该规定,当作为行政相对人的公民、法人或其他组织的人身权、财产权等合法权益受到侵害时,有权请求行政机关履行法定职责,以保护行政相对人或利害关系人的合法权益。因此,黄某的父亲申请补办余下的847.52平方米土地的使用权证以获得征地补偿,实质上是要求国土局予以土地确权登记的履职申请,国土局信访室按照规定应告知其向不动产登记办理窗口申请办理,但国土局信访室仍将该履职申请归类为信访并以告知形式予以答复,明显不当。

　　第二,本案告知行为产生了实体上的明确法律效果。根据公司法第四条、第一百八十六条规定,股东享有公司剩余财产分配权,是公司注销后权利义务的法定继受主体。黄某父亲名下的公司被注销后,公司相关权利义务由黄某的父亲承继,其因此与847.52平方米土地存在法律上的利害关系。该部分土地因未补缴土地出让金、未变更用途,至争议发生时仍属工业用地性质,为此黄某的父亲向国土局申请土地确权登记。国土局出具《告知书》,载明“该宗土地使用权已归各业主共有,你公司原土地证已收回注销”,该内容已对847.52平方米土地的使用权归属作了判断,即“归各业主共有”,国土局据此拒绝为黄某的父亲补办土地使用权证,其实质是“不予土地登记”的行政决定,已对行政相对人的权利义务产生了实体上的影响和新的法律效果,是具有法律意义的行政行为。

　　第三,本案告知行为属于法院行政诉讼的受案范围。实践中,行政机关面对公民、法人或其他组织的诉求,不加区分地作为信访事项处理,以信访答复、信访调查意见等代替履行法定职责,而法院如若仍以信访答复不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉,往往会导致行政相对人陷入“救济无门”的境地。黄某的父亲不服国土局的告知行为,提出复查申请被告知应通过复议、诉讼等法定途径解决,实际是对告知行为属于“信访答复”的否认。国土局的告知行为实质上是拒绝履行保护行政相对人合法权益的法定职责,根据行政诉讼法第十二条第一款第六项及行政诉讼法司法解释第一条规定,属于法院受理行政诉讼案件范围。

　　处理结果:检察机关最终采纳第二种观点。但鉴于提请抗诉或者发出再审检察建议后,实体争议可能仍无法得到回应,检察机关通过网络直播公开听证的方式开展行政争议实质性化解,将该案被诉行政行为的性质和争议土地使用权归属问题一并纳入公开听证事项范围,最终促成黄某与自然资源和规划局达成和解。

　　(作者单位:浙江省宁波市人民检察院)