人民银行孙天琦：完善最后贷款人职能，不应向资不抵债机构发放再贷款

本文来源：中国金融杂志，原文标题：《孙天琦：防范化解金融风险 牢牢守住安全底线》

党的十八大以来的十年，是中国金融业取得历史性成就的十年。遵照党中央、国务院决策部署，金融管理部门统筹发展与安全，有效应对复杂严峻的国际形势和百年不遇的新冠肺炎疫情的冲击考验，守住了不发生系统性风险的底线，维护了金融稳定安全发展大局，经济金融形势稳中向好。

原文较长，这里仅选取部分观点

砥砺十年，稳中求进

推进金融监管改革，筑牢金融安全网

2012年以来，我国通过不断强化微观审慎监管、宏观审慎管理、行为监管、存款保险制度、最后贷款人制度五大支柱，构建更加强健有效的金融安全网。此后十年间，金融监管体制改革明显提速，经济金融行稳致远的制度基础不断完善。

成立国务院金融稳定发展委员会，完善金融监管顶层设计。

全面加强金融监管，促进金融业高质量发展。

推动中小银行深化改革和资本补充工作，不良资产处置大步推进，过去十年累计消化不良资产16万亿元，一大批突出的风险隐患得到消除。

金融市场基础性制度改革取得显著进展，韧性不断增强。

资本市场韧性加强，妥善应对了2015年股票市场异常波动、2018年以来中美经贸摩擦、美国金融制裁和长臂管辖等冲击。

跨境资本流动平稳有序。

统一开放、竞争有序、监管有效的外汇市场不断健全，“宏观审慎+微观监管”两位一体的外汇市场管理框架更加完善。

加强立法工作，筑牢金融稳定的法治基础。

十年间，我国金融立法工作稳步推进，启动《中国人民银行法》（2020年修订草案公开征求意见）、《商业银行法》（2015年修正，2020年修改建议稿已公开征求意见）修法工作，2015年修正《保险法》，2019年修订《证券法》。

以上述金融基础法律为统领，以金融行政法规、部门规章和规范性文件为重要内容、地方性法规为补充的多层次金融法律体系不断完善。为切实解决我国金融稳定法律体系缺乏整体设计的问题，制定《中华人民共和国金融稳定法》，征求意见稿已于2022年4月向社会发布。

建立存款保险制度、设立金融稳定保障基金。2015年5月1日，《存款保险条例》正式施行，保障存款人权益更加有法可依。在包商银行等风险处置中，存款保险发挥了重要作用。

打好防范化解重大金融风险攻坚战

果断处置高风险企业集团和高风险金融机构。金融管理部门按照市场化、法治化的原则，对“明天系”“安邦系”“华信系”、海航集团等风险程度高、资产负债规模大的高风险集团进行了“精准拆弹”。

果断接管了包括包商银行在内的10家“明天系”金融机构，稳妥处置锦州银行、恒丰银行等中小金融机构风险，辽沈银行、山西银行、四川银行顺利开业，高风险中小金融机构的数量持续大幅下降。出险的中小金融机构在金融业总资产中占比很小，但其中几家社会影响、舆论影响极其恶劣。

全面清理整顿金融秩序。互联网金融风险的专项整治工作顺利完成，近5000家P2P网贷机构已经全部停业。

严厉打击违法违规金融活动，过去五年累计立案查处非法集资案件2.5万起。深入实施金融领域反垄断和反不正当竞争，推动平台企业金融业务规范健康发展。

有效压降影子银行风险。

资管产品净值化比例显著提升，截至2021年末，净值型产品募集余额占全部资管产品募集余额的84.4%，较2018年末提高37.9个百分点。

金融反腐治乱力度显著加大。

下一阶段，我们要进一步加强党对金融工作的全面领导，继承发扬伟大建党精神，巩固拓展党史学习教育成果，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。以履冰临渊、始终放不下心的态度，深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，继续做好金融风险防范化解工作。

一是进一步提高微观审慎监管有效性。

加强准入环节监管，提升股东资质监管有效性，强化股本监管，坚持金融业务必须持牌，严厉打击“无照驾驶”。

增强持续监管有效性，健全公司治理，加强对关联交易监管和集中度的监管，规范同业业务，强化流动性监管，提高杠杆率监管的有效性，强化金融机构资本约束，规范金融机构表外业务发展，强化异地展业和异地经营监管，提高资产质量监管的有效性，关注货币错配和汇率风险，强化数据真实性监管，落实功能监管要求，消除监管空白、监管盲区。

二是持续强化金融业行为监管。

针对批发端，建立行为监管体系，研究制定批发市场行为监管指引，参照外汇批发市场行业自律规则，完善本币批发市场自律机制顶层设计，推动各类券种承销、交易的线上化，规范债券发行和承销主体行为，加强批发市场准入和退出管理。

加大金融违法犯罪惩戒力度，推进行政、民事与刑事的有效衔接，加强对内幕交易、利益输送和操纵市场等违法违规行为的行政认定和司法打击，增加对金融监管部门的法律授权。

针对零售端，应切实加强消费者和投资者的权益保护，坚持以人民为中心、倾斜保护消费者和投资者的立法思想，推动出台金融消费者保护法，强化行为监管能力建设，提升法律背景专业人员比重，增加行为监管在机构准入、业务准入、高管准入等事项上的权重，在公司治理层面强化行为风险管理体制机制，保护消费者和投资者的财产安全权、知情权等合法权利，加强个人信息保护。

三是在实践探索中持续健全符合我国国情的宏观审慎政策框架。

落实《宏观审慎政策指引》，完善我国宏观审慎政策的总体设计和治理机制。进一步完善系统性风险监测评估体系。完善金融业压力测试，提升测试和结果运用水平。落实《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》《系统重要性银行附加监管规定》，防范“大而不能倒”风险。

四是深化存款保险早期纠正和风险处置职能。

强化存保公司风险处置功能。严格按照《存款保险条例》规定，依法使用存款保险基金。对于无法通过收购承接化解风险的，可在存款保险支持下依法实施市场退出，充分保障存款人的合法权益。

研究进一步完善存款保险制度，适时修订《存款保险条例》。研究进一步发挥风险差别费率的激励约束作用。提高早期纠正的权威性，建立问责机制。研究强化对高息揽储等行为的早期纠正。

五是完善最后贷款人职能，用好金融稳定保障基金。

建立更加严格规范的最后贷款人机制，严格限定央行资金的使用条件，原则上只应向不存在破产性风险的银行业金融机构提供流动性支持，不应向资不抵债机构发放再贷款。明确金融风险处置资金使用顺序，建立明晰的损失分摊机制，完善再贷款损失核销机制。

将金融稳定保障基金建设为重大金融风险处置后备资金池和金融稳定长效机制的重要组成部分，重大金融风险处置中，金融机构、股东和实际控制人、地方政府、存款保险基金和相关行业保障基金等各方，依法依职责充分投入相应资源后仍有缺口的，经批准后，按程序使用金融稳定保障基金进行重大金融风险处置。

六是分类施策，持续化解处置金融机构风险。

对于评级良好的金融机构，重点在于风险的早发现、早预警，抓早抓小“治未病”；对于增量高风险机构，建立具有硬约束的早期纠正和限期整改机制；对于存量高风险机构，按照既有政策和工作安排，严格压实各方责任，扎实推进风险处置和高风险机构压降工作落地落实；对于人民群众深恶痛绝的各类非法金融活动，早认定、早处置，认定要准，下手要稳、下手要快、下手要坚决。持续压降高风险金融机构数量，力争“十四五”期末，全国高风险金融机构数量压降至200家以内。

金融系统将坚持问题导向、系统思维，坚持底线思维、增强忧患意识，在新时期继续做好金融风险防范化解工作，走好中国特色金融发展之路，为迎接党的二十大胜利召开、实现新时代“两步走”战略目标提供更加有力的金融支持。