关于如何理解和适用“一事不再罚”规定的咨询函

（本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授）

城管单位来信

尊敬的王毅教授：

您好!

2019年城市管理执法体制改革后，原住建领域全部处罚权移交我单位行使，在实际工作中遇到困惑，即如何正确落实“一事不再罚”的规定：某建设单位在我区开发建设的某工程项目，既未取得建设工程规划许可证进行建设，也未取得建筑工程施工许可证擅自施工，后期为补办规划许可和施工许可手续主动申请我单位处罚。其行为分别违反了《城乡规划法》《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》的规定。

罚则：

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”规定。《中华人民共和国建筑法》第六十四条“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款”和《建筑工程施工许可管理办法》第十二条“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款”之规定。对其未办理工程规划许可证和施工许可证的行为均可处以罚款的处罚。

针对上述案例，按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”之规定，特向您咨询：1、未取得建设工程规划许可证进行建设和未取得建筑工程施工许可证擅自施工，是否属于同一个违法行为；2、如果属于同一违法行为，由于行政审批部门必须在我单位出具行政处罚结案函后，才能给予补办建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，那么按照罚款数额高的规定处罚，应适用《中华人民共和国城乡规划法》，对其未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行处罚，处罚决定的内容应当如何表述，才能体现对其未办施工许可的行为进行处罚结案。

这是我单位在新《行政处罚法》施行后遇到的比较疑惑的问题，望王教授在百忙之中给予指明方向。

诚挚地感谢您，祝您身体健康！

此致

敬礼！

2022年6月29日

王毅教授的回复

你们好！

首先感谢你们的信任！现在就你们提出的问题，回复如下：

一、未取得建设工程规划许可证进行建设和未取得建筑工程施工许可证擅自施工，是否属于同一个违法行为。

答：这不属于同一个违法行为，是两个独立的分别违反《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》有关规定的行为。因为依据法律法规的规定、行政法理论和执法实践，我们判定同一个违法行为的主要标准是：这个违法行为是不是由同一个违法主体、基于一个违法故意、在同一时间和地点实施的符合一个行政违法构成的违法行为。如果符合这个条件就是同一违法行为。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”的规定，仅仅是禁止对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。但是不否定对同一违法行为给予两种不同种类的处罚。

例如，在某地级市某某区，一个进城卖西瓜的老农为在路边搭建遮阳西瓜棚方便，用西瓜刀私自砍了人行道上的行道树枝。周边市民发现后有的给某市城管执法局打了举报电话，也有的市民给该市某某区城管执法局打了举报电话。某某区城管执法局执法人员接到市民举报电话第一时间赶到现场，对砍树老农当场处罚200元，并要求赔偿砍伐树木的赔偿费人民币500元。某某区城管执法局刚离开不久，砍树老农正在收拾东西准备离开时，某某市城管执法局直属大队执法人员就赶到了现场。在得知某某区城管执法局当场处罚200元后说：区里罚区里的，市里罚市里的。于是将砍树老农的西瓜及有关工具先行保存证据，并口头告知他七日到市局直属大队接受罚款处罚。由此可见，市、区两级城管执法局对老农砍坏树木的同一违法行为都给予了罚款处罚。这就是典型违反了《行政处罚法》第二十九条规定的“一事不再罚”原则，属于违法执法。

假如，对上述老农砍树这同一个违法行为，市局给予老农警告的行政处罚，则不违反《行政处罚法》第二十九条规定的“一事不再罚”原则。

你来函提出的问题和老农砍树的行为不同，是两个独立的、符合两个行政违法构成的两个违法行为，不是同一违法行为。表现在：

1.两个违法行为发生的时间、阶段不同。 依申请办理建设工程规划许可证是任何建设工程都必须办理的规划行政许可。建设工程规划许可证是准许建设项目办理土地使用、开工建设的法定凭证。这是任何建设项目的前期规划许可阶段；而取得施工许可证是表明建筑工程项目已经进入实施阶段，取得施工许可证即可开工建设。所以，未取得建设工程规划许可证进行建设和未取得建筑工程施工许可证擅自施工是在不同时间、阶段分别实施的两个不同的行政违法行为。尽管前后有关联，但不是同一违法行为。

2.两个违法行为违反的法律不同。 值得注意的是未取得建设工程规划许可证进行建设和未取得建筑工程施工许可证擅自施工不是同一违法行为。未取得建设工程规划许可证进行建设是违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为；未取得建筑工程施工许可证擅自施工是违反《中华人民共和国建筑法》的行为。因此，不属于一个违法行为同时违反多个法律规范的情形，当然也就不能适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”的规定。

二、如果属于同一违法行为，由于行政审批部门必须在我单位出具行政处罚结案函后，才能给予补办建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，那么按照罚款数额高的规定处罚，应适用《中华人民共和国城乡规划法》，对其未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行处罚，处罚决定的内容应当如何表述，才能体现对其未办施工许可的行为进行处罚结案。

答：对你们提出的这个问题。解决的办法是:对未取得建设工程规划许可证进行建设和未取得建筑工程施工许可证擅自施工这两个违法行为，按照《行政处罚法》规定的普通程序分别立案查处，分别作出行政处罚决定书。

顺便说一下：至于你们市自然资源局和住房和城乡建设局能否给予违法建设单位或者违法施工者补办建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，不是你们城管执法局应当考虑的问题。因为这是依申请的行政许可问题，不是执法问题。 

以上回复，仅供参考。

扬州大学王毅

2022年6月30日于扬州

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  风清扬

  来自山西

  个人意见：其实也能从违法事实结果来推断不是同一违法行为：未取得规划许可擅自建设，最终的结果是建筑物；未取得施工许可修建，最终的结果是行为。还可以推断：违反规划管理涉及到的是规划许可证；违反建设管理涉及到的是施工许可证。两个证件就说明不是同一违法行为了。这样理解可不可以，还请王教授解惑。

  王毅城管

  (作者)

  可以从这个角度理解。

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  123

  来自浙江

  个人意见：这是一个违法行为违反了两部法律，应适用行政处罚法中的“一事不再罚”原则。1.规划法和建筑法界定的违法建设和违法施工是基于未经许可即进行建设行为；2.只有在办理规划许可后才能办理施工许可，也就是说只要未办理规划许可即进行建设（施工）必然即违反了规划法和建筑法（除部份法定不需要办理施工许可的项目），可否理解为＂未经许可的建设（施工）行为＂为处罚法中规定的一事，也就是这一事做了必然会导致违反了两部法律的有关规定，可并一案查处，依法择一重处罚款，分别依法责令整改。3.也就是说只要某个行为一经实施必然导致两个及以上违法结果的。这应该是行处罚法中“一事不再罚”的原意吧。

  王毅城管

  (作者)

  你的这个观点代表很多人的想法，说明对同一违法行为的理解上有误差，有的执法部门按照你的观点列为一案两罚，但最终被法院判决败诉。这也是我要把回复，公开发表的原因。

（来源：王毅城管公众号）