援疆建议：把新疆外省受援地区划入援助省份，成为援助省份的飞地是否可行？

来源：中国城镇规划君

不久前，城镇规划君何方洪写了一篇《采取行政区划调整的“飞地经济用地模式”来推动援藏援疆工作研究》的文章，城镇规划君提出了创新援疆援藏工作措施，把受援地的土地完全确权后交给援藏援疆省份来管理，作为援藏援疆省份行政区划的一部分来实施开发建设，以援藏援疆省份的开发建设作为示范效应，影响带动西藏、新疆和新疆兵团的周边地区的发展。这就是城镇规划君何方洪首创的“行政区划飞地的用地模式”，这篇文章也得到了好几位企业家的认可，我这篇文章是受三十年前山西省榆社县一个跨行政区划“飞地”模式兼并行政村而产生的。今天城镇规划君就来介绍一下榆社县城关村这次跨行政区划兼并事件。

城关村跨行政区划兼并30里外的村（何方洪绘制）

三十年前，也就是1993年8月18日，当时城镇规划君何方洪才只有八九岁年级，当时的山西省榆社县曾爆出了一条行政区划兼并的大新闻，该县城关镇（城关镇为榆社县的县城，2001年3月城关镇、银郊乡、东汇乡合并为箕城镇）城关村打破行政区划界线兼并了相隔30里的东汇乡杏秦村。城关村与杏秦村两村经多次协商，并经过城关镇政府、东汇乡政府和榆社县民政局逐级审批，榆社县政府予以批复，同意城关村与杏秦村两村合并。这个“飞地”式的跨区域兼并行政村虽然很不起眼，但是在创新行政区划调整方面却具有重大历史意义。

总共拥有3500多口人的榆社县城关镇的城关村地处县城的城郊，是榆社县第二个大村委。在改革开放后，该村抢抓紧邻县城的优势，大力发展二三产业，使得该村经济飞速发展。他们发挥近郊优势，依靠集体经济，发展村办企业，迅速致富，集体经济和群众生活水平发生很大变化，而人均耕地却急剧减少，已经到了“无地可用”的地步。这个情况怎么形容呢？就好像我国北上广深一样建设用地指标已经屈指可数，发展经济受到用地限制。

对于榆社县城关镇城关村今后往哪里发展，往哪里投资，如何保住农业这个基础和守住耕地红线？经过科学研究，结果他们选中了地广人少、经济落后、群众生活贫困且远离县城的偏远村，一个只有200多口人的杏秦村。一个有广阔山坡荒地，想富没帮手的杏秦村，一个有资金没耕地富了有劲没处使得城关村，一拍即合，结亲成婚，合成一家。他们引进市场机制，合理配置资源，变输血为造血，大胆尝试兼并。在短短几个月，城关村已在杏秦投资50万元，筹建养殖场和干鲜林果基地，并给在杏秦劳动者开工资达5万余元。

这里涉及几个引人深思的问题。城关村在30里外的东汇乡境内新增了一块飞地，行政区域管辖范围发生了变化，杏秦村民将户口由东汇乡迁到城关村，自然变成了由城关乡隶属管辖的城关村民，而东汇乡也自然减少了一个村委会，这种自然组合，减少了不少麻烦。资源互补，合理配置，给原属两个村的村民带来了经济发展和收入实惠。这实在是行政干预难于办成的一件大好事，也是在农村实行改革发展的一种新尝试。对这样的事我们应该怎样去理解。在一个县的范围内，乡一级行政区划如何规范化科学化管理，如何适应市场经济条件下的新发展新需要，如何为经济建设服务，如何为农村脱贫致富服务，给我们改革行政区划管理，提出了一个新思考。

只要有利于经济发展，有利安定团结，在一个县的范围内行政区划是否不应干预太多，如何涉及影响到社会稳定的，应慎重对待。联想一下，农村经济体制改革发展的思路，有经济实力的大村、富村，兼并穷村、小村的方式，这是群众自发的一种经验。这样可以充分发挥近郊富村有资金、有技术、有信息等优势，使其和边远穷村、小村实行合并而不受行政区划干预。从而达到优劣互补、扬长避短、共同发展的目标。使贫困农村尽快富起来。这种以资源互补、利益共享为纽带的兼并确实是目前农村在市场经济条件下发展经济的一个好途径。一是有利于缩小贫富差距，使更多的人富起来，二是使农村资源得到全面开发利用，三是有利于农村剩余劳动力就地安置，发展生产，建设家园。四是就地投资，村民和村干部熟悉情况，便于管理便于统一思想认识。

这里不足的一点就是打破行政区域界限后，形成许多插花地和飞地现象。如被兼并后，该村仍为原行政区域的一部分，乡政府在管理上虽然和原来的村委会有区别，但它仍接受当地政府的户口、婚姻登记、治安、纳税等行政管理，乡政府可将其作为一个驻地单位，依法管理。这样更有利于实施兼并，使贫穷小村尽早富起来。解决的方法是在有条件的农村设立农村事业性公司，以公司形式实行兼并，这样好处更多，更灵活。

如果在一个县的范围之外，随着市场经济的不断完善和发展，由大村富村兼并穷村小村而演变为企业兼并农村，富裕农村兼并小企业，成立农工商一体的公司，使资金与资源，技术与劳动力等合理配制，互补发展，形成对双方经济发展都有好处的城乡一体、农工一体的经济组合形式，在兼并后的小村建立分公司，实行新的组合，既有利经济发展，又不涉及行政区划和政府行政管理，这种新的组合对改变农村贫困落后的面貌会有很多好处。

榆社县城关乡城关村兼并东汇乡的杏秦村，虽然已经过去了近三十年事间，但仍旧引起了城镇规划君何方洪极大的关注和兴趣，这一兼并对行政管理引起的反响很值得我们再思考。因此，城镇规划君何方洪认为，这种飞地形式的跨区域行政区划兼并模式完全可以适用于援疆、援藏和援兵团。具体操作模式是将受援地具备开发条件的未利用地（少量可以有农用地）确权给援疆省份，作为援疆省份的行政区划的一部分。

比如对口支援新疆昌吉州奇台县的福建省福州市，可以把奇台县喇嘛湖梁工业园区部分土地确权给福建省福州市建立“福州飞地”，这块土地今后就属于福建省福州市的一部分了（只是举例），该区域土地的国土空间规划（国土空间分区规划、详细规划、专项规划）由福建省福州市负责编制，纳入福州市国土空间规划统筹考虑新增建设用地指标。未利用地转建设用地、土地出让、项目立项、环评、“一书两证”核发和施工许可证、具体建设、验收、资金投入、招商引资等一切行政管理职权均由福州市相关行政职能负责。

奇台县可以在“福州飞地”的周边规划建设相类似的开发区，开发模式和管理方式可以完全参照、学习、借鉴 “福州飞地”，采取“经验移植”的方式，与“福州飞地”形成配套互补、形成功能集群的开发区。福州市可以把一些因缺少新增建设用地的项目和需要转移的产业搬迁到“福州飞地”，生产资料（生产原料）直接从当地获取，劳动力可以直接从奇台县当地招收（可以在福州飞地开办职业技术学院培训当地的农村劳动力）。从而形成互补互利互惠的援疆新模式，构建新时代援疆新格局。

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