反倾销调查下的中美光伏博弈

今年2月，美国加利福尼亚州的一家光伏组件制造商奥克辛太阳能公司（Auxin Solar）向美国商务部（DOC）递交了申请，请求对马来西亚、泰国、越南和柬埔寨在出口光伏组件和太阳能电池时是否存在倾销行为展开调查。

前情回顾

在美国实施 反倾销和反补贴税禁令的十年间，美国已对从中国进口的光伏组件或太阳能电池实行了数轮征收关税的举措。

2012年，美国奥巴马政府实行的一项反倾销和反补贴税禁令，明确规定美国有权对中国出口至美国的光伏系统展开反倾销和反补贴（即“双反”）调查。

2012年10月，美国商务部即对从中国进口的光伏组件征收了第一轮反倾销和反补贴税，税率高达34%-47%[1]。

2014年12月，美国对中国制造商进行双反调查，对台湾光伏电池制造商征收新的关税[2]。

2018年1月，美国总统特朗普决定对85亿美元的进口太阳能电池板和18亿美元的进口洗衣机征收全球保障性关税[3]。

今年2月，奥克辛公司在递交美国商务部的申请书中陈述，从东南亚四国生产的光伏组件和太阳能电池由于采用了中国制造的材料和元部件，本应被征以更高的关税，然而一直以来却规避了反倾销和反补贴税禁令所规定的征税原则，将其产品违法出口至美国。美国商务部随之于3月决定对东南亚光伏产品的不公平竞争展开调查，同时暂停了一系列大型太阳能电池板安装项目[5]。根据计划，商务部的调查工作将在今年8月30日之前完成，并于届时宣布拟议的关税税率。

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由于上述四国的光伏供应商众多，美国商务部根据76份调查问卷的反馈，从四国各筛选出两家重点出口美国的光伏企业作为调查对象——

位于柬埔寨的比亚迪（BYD）和新东方太阳能（New East Solar）

位于泰国的天合光能（Trina Solar）和阿特斯（CSIQ）

位于越南的越南光伏科技（Vina Solar Technology，去年被隆基绿能收购）和博威尔特（Boviet Solar）

位于马来西亚的韩华新能源（Hanwha Q CELLS）和晶科能源（JinkoSola）

如果美国商务部最终调查决定以上企业存在违规，将对上述企业出口美国的太阳能电池板征收50-250%的关税[6]。而在这8家企业中，有包括比亚迪、晶科能源、隆基绿能、阿特斯、天合光能和博威尔特集团共6家中国企业。

反倾销调查或将中断美国光伏供应链

反倾销和反补贴税的目的是避免其他国家出口的产品由于政府补贴或以不公平低价出售而同美国公司生产的商品产生竞争。自2012年美国商务部首次宣布对中国输美光伏系统展开“双反”调查以来，美国长达十年的对华光伏“双反”就拉开帷幕，以保护本国制造商的利益。禁令实行后，美国从中国进口的太阳能电池和光伏组件的金额在2011-2020十年间减少了86%[7]。

然而需要注意的是，不仅中国，亚洲地区一直是光伏板的重要生产区域，全球超过90%的太阳能电池板是由亚洲制造[8]，若本次反倾销调查决定对东南亚四国的光伏板出口增加关税，美国光伏行业势必将陷入极大的不确定性中。

尽管奥克辛公司声称对太阳能系统进口征收关税将会促进国内太阳能制造业的发展，但这一调查引发了来自政界和商界的众多反对之声——据美国太阳能行业协会（SEIA）估计，截至今年5月初美国已有318个太阳能项目被推迟或取消，其中包括得克萨斯州的一个覆盖家庭数多达一万余户的太阳能供电项目[9]。

SEIA于4月26日发布的一项调查报告指出，自商务部启动调查以来，已有四分之三的太阳能公司推迟或取消了光伏组件的交付，影响波及了住宅、商业、公用事业规模等的所有细分市场[10]。

即使美国商务部最终并未发现任何不正当的避税行为，由反倾销调查本身也会对美国光伏行业造成持久的影响——不仅太阳能公司将要承担由于项目延迟、付薪困难、租金上涨等问题所导致的更高生产成本，而且影响范围也波及到下游行业，使得太阳能制造商的国内客户基础变得薄弱。

若商务部最终决定对东南亚光伏组件和太阳能电池进口提高关税，美国光伏行业将愈加遭受重创——光伏装机量将每年减少约16GW（约为2021年美国全年光伏累计装机量的68%）[11]。并且工厂选址与获得许可、建设和生产阶段的投入、流失的熟练劳动力的恢复均需要较长的时限。此外，增加关税为美国国内开辟的市场空间也并不足以吸引数十亿的新投资。

在商务部启动调查之前，已有研究机构预计2022年美国光伏行业增长将从2021年的23.6GW降到约22GW[12]。今年年初，因俄乌冲突导致的铁、铝、铜等大宗商品价格上涨，美国光伏行业供应链被迫中断[13]，开发商本已面临棘手的成本问题，反倾销调查的启动会使其获利空间进一步受到挤压。因此，一个由22名参议员组成的跨党派团体于5月6日致信拜登总统，阐述了商务部的调查与决策可能对光伏行业造成的损害，要求拜登政府尽快就这一问题做出决策[14]。

东南亚成为中国光伏企业的出海跳板

生产成本优势叠加对于光伏产业的政策支持，中国的光伏产业在国际市场发展迅速，隆基和其他主导太阳能的中国龙头公司也在引领全球光伏产业的发展，在全球光伏供应链中，隆基和其他主导太阳能的中国龙头公司合计控制着至少60%的产能[15]。

尽管美国试图通过对中国光伏产业的制裁措施，吸引海外制造业的回流从而获得更多光伏制造业的市场份额，增强自身在零碳经济时代的话语权，但美国目前仍未在全球范围内建立起完整的新能源产业链。根据伍德麦肯兹公司(Wood Mackenzie)的数据显示，2021年，全球接近400GW的光伏组件产能中，美国的光伏组件产能仅占7.5GW[16]。

面对美国在光伏领域的保护主义，对于中国出海光伏企业的限制不断加码，因此越来越多的中国企业选择在东南亚投资办厂。除了能够借助东南亚国家的出口关税优惠，由于其更加具有价格优势的土地和劳动力成本以及本国的招商引资政策，近年来在东南亚国家投资建厂成为中国光伏企业的出海跳板。

拜登政府行至环境与政治的交叉口

5月17日，白宫立法事务主任、气候能源顾问以及几位民主党参议员就光伏行业对反倾销调查表达的关切举办了电话会议。他们认为，光伏行业面临的危机不仅是供应链问题，也涉及能源和经济安全这一核心问题[17]。

光伏发电是美国实现自身减排目标的重要抓手，自2021年拜登当选总统以来，出台了完全不同于特朗普政府的“气候新政”。在其签署的一系列行政命令、备忘录和通知中，气候议题都占有重要地位。2021年11月15日，拜登签署了《基础设施投资和就业法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act，BFI法案)，将气候政策与美国经济发展的多方面规划紧密结合，在电动汽车、公共交通、电力基础设施和气候灾害等领域加强“气候投资”，其中在铁路行业的低碳减排方面取得了重要进展[18]。

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然而，目前拜登政府的气候议程正遭遇重重困难。其中，美国国会以及美国司法体系是其议程能否顺利推行的重要因素。民主党人在参众两院中均不具备显著优势，因此民主党推进气候治理立法的努力可能面临强大阻力[19]。此外，美国的司法体系也削弱了拜登政府限制化石能源的努力——正是在十余个联邦法院的压力之下，美国内政部在今年4月表示将恢复出售在美国联邦土地上钻探石油和天然气的租约，这也标志着拜登正式放弃了其在竞选时做出的停止在联邦土地上进行油气钻探的承诺[20]。此外，俄乌战争爆发后，大宗商品价格飙升，面对高企的能源价格带来的压力，拜登政府决定释放数百万桶战略储备石油，此外还呼吁国内石油生产商增加产量。

受全球经济和国际局势影响，面对大宗商品价格和运输成本不断上涨、美国国内通胀加剧的现状，拜登政府的气候议程已行至环境与政治角力的复杂路口。而3月以来的光伏组件和太阳能电池的反倾销调查进一步削弱美国的光伏产能，使得拜登政府的气候议程的前景更加错综复杂。

由于美国的太阳能开发商高度依赖东南亚进口的光伏组件与太阳能电池，而太阳能也是助力美国实现其气候承诺的重要手段，除此之外，随着反倾销调查的推进，美国国内多个光伏项目遭遇推迟，其中涉及的数万个工作岗位面临流失风险，这也使得此次反倾销调查遭到多方反对。在各利益相关方与政治现实的较量之下，拜登自上台以来在气候议题上的雄心目标似乎愈加难以实现。在政治体制和司法体系的牵制下，面对经贸、能源与环境之间的角力，美国的气候战略行至新的交叉路口。

参考资料：

[1] 美国对华光伏双反法令有望终止

https://guangfu.bjx.com.cn/news/20200212/1042238.shtml#:~:text=2012%E5%B9%B410%E6%9C%88%EF%BC%8C%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%95%86%E5%8A%A1%E9%83%A8%E5%AE%A3%E5%B8%83%E5%AF%B9%E4%BB%8E%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E8%BF%9B%E5%8F%A3%E7%9A%84%E5%85%89%E4%BC%8F%E7%BB%84%E4%BB%B6%E5%BE%81%E6%94%B6%E7%AC%AC%E4%B8%80%E8%BD%AE%E5%8F%8D%E5%80%BE%E9%94%80%E5%92%8C%E5%8F%8D%E8%A1%A5%E8%B4%B4%E7%A8%8E,%28AD%2FCVD%29%EF%BC%8C%E7%A8%8E%E7%8E%8734%25%E8%87%B347%25%E3%80%82%202014%E5%B9%B41%E6%9C%88%EF%BC%8C%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%95%86%E5%8A%A1%E9%83%A8%E5%86%B3%E5%AE%9A%E5%AF%B9%E8%BF%9B%E5%8F%A3%E8%87%AA%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%9A%84%E6%99%B6%E4%BD%93%E7%A1%85%E5%85%89%E4%BC%8F%E7%94%B5%E6%B1%A0%E5%8F%91%E8%B5%B7%E5%8F%8D%E5%80%BE%E9%94%80%E5%92%8C%E5%8F%8D%E8%A1%A5%E8%B4%B4%E5%90%88%E5%B9%B6%E8%B0%83%E6%9F%A5%E3%80%82

[2] U.S. Imposes Steep Tariffs on Chinese Solar Panels

https://www.nytimes.com/2014/12/17/business/energy-environment/-us-imposes-steep-tariffs-on-chinese-solar-panels.html

[3] Trump’s Trade War Timeline: An Up-to-Date Guide

https://www.piie.com/blogs/trade-investment-policy-watch/trump-trade-war-china-date-guide

[4] Donald Trump’s Solar and Washer Tariffs May Have Now Opened the Floodgates of Protectionism

https://www.piie.com/commentary/op-eds/donald-trumps-solar-and-washer-tariffs-may-have-now-opened-floodgates

[5] How Did a Small Solar Company’s Complaint Bring the Industry To a Standstill?

https://insidesources.com/how-did-a-small-solar-companys-complaint-bring-industry-to-a-standstill/

[6] The US Department of Commerce Selected Eight Photovoltaic Companies including LONGi as the Focus of Anti-circumvention Investigation

https://news.metal.com/newscontent/101833755/the-us-department-of-commerce-selected-eight-photovoltaic-companies-including-longi-as-the-focus-of-anti-circumvention-investigation

[7] Anti-dumping threat throws US solar industry into turmoil

https://www.woodmac.com/news/opinion/anti-dumping-threat-throws-us-solar-industry-into-turmoil/

[8] Will the Biden administration let one company kill US solar?

https://www.canarymedia.com/articles/solar/will-the-biden-administration-let-one-company-kill-us-solar?utm_campaign=Newsletter&utm_medium=email&_hsmi=213018464&_hsenc=p2ANqtz--I-L3bqCekOhCc6ZW5_sEv5RlGdMmZEGFX67IbDEIIsXfnvLpWxIyXEDxGgtAHT_7Y58B7_cVpZ4LoCu11mH_AEsKiZw&utm_content=213018464&utm_source=hs_email

[9] US solar industry in state of chaos during tariff probe

https://www.morningbrew.com/daily/stories/2022/05/08/us-solar-industry-in-state-of-chaos-during-tariff-probe

[10] Impact of the Auxin Solar Tariff Petition

https://www.seia.org/sites/default/files/2022-04/FINAL%20Auxin%20Impact%20Analysis%202022-04-26_0.pdf

[11] Senate Letter to President Biden re Solar Circumvention Petition

https://www.rosen.senate.gov/sites/default/files/2022-05/Quill%20-%20Letter%20%23L4823%20-%20Senate%20Letter%20to%20President%20Biden%20re%20Solar%20Circumvention%20Petition%20-%20Version%20%232%20-%2005-01-2022%20%40%2006-30%20PM.pdf

[12] 反倾销调查可能致使美国光伏产业陷入困境

http://mm.chinapower.com.cn/tynfd/gjxw/20220518/149654.html

[13] Is the end of high US solar system prices in sight?

https://www.woodmac.com/news/opinion/is-the-end-of-high-us-solar-system-prices-in-sight/

[14] Senate Letter to President Biden re Solar Circumvention Petition

https://www.rosen.senate.gov/sites/default/files/2022-05/Quill%20-%20Letter%20%23L4823%20-%20Senate%20Letter%20to%20President%20Biden%20re%20Solar%20Circumvention%20Petition%20-%20Version%20%232%20-%2005-01-2022%20%40%2006-30%20PM.pdf

[15] The Solar-Powered Future Is Being Assembled in China

https://www.bloomberg.com/features/2020-china-solar-giant-longi/

[16] The weekend read: Unprecedented plans and investments in Chinese PV production capacity

https://www.pv-magazine.com/2021/03/13/the-weekend-read-unprecedented-plans-and-investments-in-chinese-pv-production-capacity/

[17] Scoop: White House tries to soothe solar probe fallout

https://www.axios.com/2022/05/18/white-house-solar-probe-fallout

[18] 美国《基础设施投资和就业法案》解读

https://xueqiu.com/3902829679/207501854

[19] 《美国观察》13 | 拜登政府“气候新政”：新意何在？有何分歧？

https://ciss.tsinghua.edu.cn/info/wzjx_mggc/4683

[20]3 big reasons why the Biden climate agenda is floundering

https://kansasreflector.com/2022/04/24/3-big-reasons-why-the-biden-climate-agenda-is-floundering/

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撰稿 | Lufan

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