问责调查中以事立案的几点思考

来源：中国纪检监察报，作者：山东省纪委监委 公维常

《监察机关监督执法工作规定》（以下简称《监督执法工作规定》）以及《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）都对以事立案作出规定，明确了以事立案的适用情形，将以事立案的实践经验提炼上升为制度规定。但从事故（事件）问责调查实践看，由于对以事立案规定理解把握不准，有的同志仍然习惯于以人立案的模式，“能不用就不用”“谨慎用”等观念仍较为普遍，以事立案规定在一定时期成为了“休眠条款”，未能真正发挥其有效作用。因此，精准理解和把握以事立案规定并积极运用于实践较为必要。笔者结合工作实践谈几点认识和思考。

精准把握以事立案的基本条件。《监督执法工作规定》第二十二条第三款以及《监察法实施条例》第一百八十一条都对以事立案作出了规定，明确了适用以事立案的三个基本条件，即：事故（事件）中存在职务违法、职务犯罪事实，需要追究法律责任，但相关责任人员尚不明确的。显而易见，两个规定对于以事立案的内容表述完全相同，立法旨趣也高度一致。有的同志可能会问，以事立案相关条款来源于两部监察法规，是从监察机关执法角度进行明确的，是否适用于纪律检查机关执纪工作？回答是肯定的，原因可以从两方面分析。首先，从制度层面看，2019年7月中央纪委国家监委印发《监督执法工作规定》时明确指出，关于监察机关监督执法要求，同样适用于纪检机关监督执纪工作。2020年12月，中央纪委印发《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定（试行）》，第十五条规定“对责任事故追责问责审查调查工作，实行以事立案。”其次，从实践层面看，事故（事件）追责问责审查调查，既包括执纪监督，也包含问责调查，既有纪律处分，也有政务处分，有的还涉及职务违法和职务犯罪，纪委监委合署办公也有利于发挥这方面的优势。综上，概括来讲，以事立案适用的基本条件可从三个方面理解和把握：一是适用于事故（事件）类追责问责、失职渎职案件。二是存在违纪、职务违法或者职务犯罪事实，需要追究纪律、法律责任的。三是相关责任人员尚不明确的。

有效激活以事立案规定的适用。纪检监察机关在事故（事件）的问责调查实践中，要充分认识以事立案的重要意义，克服对以人立案模式的过度依赖，精准把握以事立案的基本条件，特别是事实证据等方面的现实要求，由此来有效激活以事立案规定的适用。一是破除惯性思维和既定模式。在以往事故（事件）问责调查中，有的同志不敢或不善于采取以事立案模式，不注意区分具体情况，一味地通过初核来锁定责任人，而不适用以事立案规定。这种做法表面看似乎无明显不妥，但由此带来的深层次问题不容小觑。如：有些生产安全事故造成了多名人员伤亡和重大财产损失，同时较大可能伴随着公职人员的渎职犯罪。由于这类案件一般影响面比较广、社会关注度高、涉及人员较多且较为专业，责任一时难以查清，短时间内无法实现以人立案。如果不及时予以立案，仅仅采取初核了解，无法对有关人员和财产采取讯问、留置、搜查、查封、扣押等一系列调查措施，存在有关责任人员潜逃、证据毁坏灭失以及财产损失进一步扩大等重大隐患，轻则贻误时机影响调查进展，重则会影响案件查办的政治效果、纪法效果和社会效果。这种情况下，及时采取以事立案，发现责任人毁灭证据、转移财产甚至外逃时可以及时采取有关措施，优势较为明显。二是精准把握以事立案的现实条件。有的同志认为，既然以事立案优势如此明显，事故（事件）问责调查可以全部采用以事立案模式，实现毕其功于一役。这种想法的初衷是好的，但仍有失偏颇。笔者认为，事故（事件）的问责调查，是否采取以事立案，不能一概而论，而是应该结合事实、证据、时机、效果等因素进行综合考量，依规依纪依法作出积极稳妥的工作决策。其中，事实和证据是关键决定因素，同时，时机和效果是重要参考因素。换句话说，如果事故（事件）前期了解到的事实和证据足以达到以事立案的三个基本条件，我们就可以大胆地采用以事立案。如：某市发生生产安全事故，人员伤亡及财产损失较大，经职能部门初步认定为责任事故，初步判定有关党员领导干部存在失职失责行为，但具体责任尚需进一步厘清，应直接以事立案。反之，前期违纪、职务违法或者职务犯罪事实不是很清楚，证据较为零散，一时难以有结论的，可采取初核方式查清事实后再作进一步处置。如：某市因连续多日暴雨引发泥石流等地质灾害，同时发生少量人员伤亡，且短时间无法确定公职人员是否存在失职失责或者渎职问题，可以结合前期有关职能部门的调查情况，采取初核方式查清基本事实，再视情开展下一步工作。

精准把握以事立案程序及证据规则方面要求。无论以事立案还是以人立案，在程序及证据规则方面的要求都要严格依规依纪依法。一是严格规范程序。以事立案由于责任人员尚不明确，不排除涉及同级党委管理的干部，建议将初核情况（或前期工作情况）和以事立案事项呈报同级党委主要负责同志审批，充分体现同级党委对纪委监委工作的领导。以事立案后，经调查确定相关责任人员的，按照《监察法实施条例》规定精神，应按照干部管理权限报批确定被调查人。需要注意的是，这里的报批，应理解为确定了责任人之后呈报批准，是前期以事立案的情况补充，并非报批立案。二是妥善把握差异化的证据标准。事故（事件）案件，涉及追责问责审查调查，可能同时涉及违纪、职务违法和职务犯罪。实践中，要贯通使用纪法罪“三把尺子”，妥善把握纪法罪三类案件的不同证据标准，既要避免过度取证影响效率，也要避免证据不足无法认定相关责任。具体来讲，违纪案件要求证据之间不互相矛盾，得出的结论令人信服，达到办案人员内心确信和违纪党员无异议的目标；职务违法案件要求定性处置的事实都有证据证实、定案证据真实合法、据以定案证据之间不存在无法排除的矛盾、认定的事实清晰且令人信服；职务犯罪案件要求定罪量刑的事实都有证据证明、据以定案证据均经法定程序查证属实、认定的事实排除合理怀疑。