精辟！为什么说“乡镇没有两个一把手”？

1.“乡镇没有两个一把手”

某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。

在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。

我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”，这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。

在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。

但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有扮好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。

书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。

镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。

2.乡镇党委书记的角色

乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。

制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。

政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。

在具体工作上，虽然乡镇党委书记和班子其他成员有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。

在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅和在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。

这样，乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体，无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这叫规矩。作为镇长，在其中就难以找到自己具体的事务，只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同，分配给镇长的事情就不同。

比如，A省某镇的书记擅长做具体实务，不习惯在办公室发号施令，他就把镇上党务、纪律及日常事务都交给镇长去管，自己去村里搞征地拆迁、搞小城镇建设、做群众工作或向上跑项目。另一个镇的书记则主要在办公室待着，把任务分配给镇长去执行，自己不插手具体事务。

B省某镇的书记则把经济发展、招商引资的事务交给镇长去搞，自己统揽全局。

C省某镇的书记则在年初就让各个干部自己制订一年的工作任务，并叮嘱除非重大的、实在需要书记协调的事，一般不要打搅他，他要做的就是年终按计划考核镇干部、协调重大事务。

党委书记不仅掌握了乡镇的人事权，还掌握了乡镇的财权和事权。一般来说，财权掌握在政府一把手的手中。但是，在乡镇，签字权力在书记手中。乡镇长不直接掌握任何权力。

垂直站所与乡镇的关系在制度上较为清晰，但在实践中却较为复杂。这些站所虽是上面的派出机构，但是它们又设在乡镇，许多工作需要乡镇层面的配合；它们的人财物权属于上级直属部门，但是权力行使又在乡镇范围内，乡镇有很多工作需要它们配合。

所以，乡镇不能直接给垂直站所下命令、分配事务，即便分配了，站所人员也可以敷衍，不完成、完成得不好，乡镇也拿它们没办法。

那么，在实际工作中，垂直站所与乡镇的关系不是隶属关系，而是相互配合的关系。在乡镇，能够协调站所关系的人得满足两个条件：一是权威性，站所会考虑到权威关系而配合乡镇工作；二是长期交往中的私人或工作关系，乡镇的相关分管领导与相关站所交集多，关系较好。

前一个条件中的权威是乡镇党委书记，他在县域政治中具有一定权威，跟县级领导、部门领导有一定的关系，下面站所会给他面子；同时，虽然乡镇不掌握站所的官帽子和钱袋子，但是乡镇有对站所一把手的人事建议权和考核参考权，如果乡镇党委书记坚决不愿意某个人任自己所在乡镇站所的一把手，或者向上面反映他的问题，上面都会考虑党委书记的意见。

乡镇为了更好地开展工作，会把一些重要的站所一把手选为党委委员，或者给予站所一定的办公经费、年终福利等。鉴于此，站所对乡镇党委书记的工作动员会积极响应，由此也增强了乡镇党委书记的权力。

在这方面，乡镇长要逊色。站所需要乡镇配合工作时，就要动员乡镇的力量，而对乡镇的资源动员能力最强的就是党委书记，所以站所要积极搞好与党委书记的关系，自然也会配合党委书记的工作。

就分管工作而言，主要是党委副书记、常务副镇长分管较为重要的部门，比如派出所、财政所等，他们与站所一把手的关系就会较近。

乡镇长不分管具体工作，他跟主要站所长的关系还不如党委副书记。当然，党委书记对站所的动员能力最强，各班子成员要完成自己的分管工作，有时候也需要借助党委书记对站所的权威动员。而乡镇的内设科室，其人事权在乡镇党委书记手中，直接听命于党委书记。

归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。

3.乡镇党委书记的硬作风

担任过乡镇党委书记的人彼此之间就像过去同年考上进士一样，因这种共同的经历而有较强的身份认同。

譬如省厅某个副厅级干部与某个处级干部碰在一块，聊到后者当过党委书记，前者说“我也干过”，问“你什么时候干的”，后者说某年到某年，前者说“哎呀，您还是前辈啊！我××年才开始干呢”。二人话题投机，互生好感。

干过党委书记是一种具有强烈自豪感的资历，也是向上晋升重要的履历。但仅做过乡镇长却不是基层最好的履历，也不能引发较强的身份认同。

虽然乡镇政府属于最基层政府，部门不齐全，责权利不匹配，但它的事情是综合性的、全局性的。党委书记掌管着乡镇全方位事务，既要协调乡镇层级的利益关系，还要沟通村镇县关系。能够做到乡镇党委书记和做了几个乡镇的党委书记的人都有几把刷子，是全能型、复合型领导人才。

乡镇党委书记的工作除了要对接上面、向上跑资源外，主要就是做群众工作，将农村复杂的事情摆平，同时将乡镇一班子人马拧成一股力量为乡镇干活。农民和乡镇干部都不是文绉绉的人，乡镇党委书记跟他们打交道需要讲究策略。

乡镇是最基层的一线，上面各个部门的事情都得在这里贯彻下去。但是，乡镇一级责权利又最不匹配，乡镇干部事情很多、责任很大，而职权却很小。要把事情办好，乡镇干部、乡镇党委书记就得在机制、手段、技术、方式、方法上创新。

所以，经过乡镇党委书记岗位锻炼的人，在治理技术上、群众工作上、资源动员上、关系协调上、政治技巧上都是好手。

相较而言，没有做过乡镇党委书记的委办局长，他们管的是专业技术方面的事务，面比较窄，所能调动的资源不全面，面对的事情没有乡镇复杂，负的责任也没有乡镇大。一直在委办局线上待的领导，无论在视野、魄力上，还是在应付突发事件、群体性事件的能力上，都难以与乡镇党委书记匹敌。

所以说，乡镇党委书记基层经验丰富，政治技巧娴熟，关系动员手段高超，行事风格果断，能够独当一面。

本文摘编自杨华著《县乡中国：县域治理现代化》，中国人民大学出版社2022年4月出版。

第一篇　县域治理体系现代化

条块关系：博弈与均衡

资源与考核：条块体制中的支配关系

县乡关系：从共谋到卸责

从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态

领导的权威如何树立：单位政治与一线政治

片线结合：不变体制变机制

河长制是个好东西

监督下乡：问责成为主要激励方式

第二篇　县域治理能力现代化

基层工作与政治任务

政治任务与过程管理

工作流程化与治理能力现代化

乡镇治理机制创新的约束

注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑

基层党建如何避免形式主义

加强党的领导 遏制村级贿选

基层安全生产治理：管理比执法更重要

基层治理中的防“二次事件”

县级执法权怎么下沉

如何做好非中心工作：以项目为抓手

第三篇　县域治理的自主空间

基层治理要有自主空间

自主性激励：让基层干部把工作当事业

政策沟通与政策谈判空间

“领导出面”“与解放领导”

基层领导开展工作的支持结构

迎检、暗访与加码

“体现工作”：基层虚事实做的逻辑

乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例

“县官“不如现管：多层级视频会成负担

第四篇　基层干部的激励与发展

综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化

忙闲不均：职级并行制度亟待健全

领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动

中层配备与事业编激励：让多数人看到希望

年轻干部职场里那点事：“努力就有机会”

年轻干部职场外那点事：拮据的经济与健康的社交

驻村第一书记的角色与工作

一个普通公务员的成长

先读为快

县和乡镇的“两个一把手”是什么关系？

搞清楚乡镇书记和镇长的关系、县委书记和县长的关系，是一个非常有意思和挑战性的问题，也是深入理解中国政治的一个切口。

作者发现，在乡镇不存在“书记是党委一把手、镇长是政府一把手”的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。乡镇工作的总体性和统合性，决定了乡镇权力集中在党委书记手中。当过乡镇党委书记的人都有几把刷子，在治理技术、群众工作、资源动员、关系协调、政治技巧上都是好手。担任过乡镇党委书记的干部彼此之间有较强的身份认同，也有强烈的自豪感，也是向上晋升最重要的履历。

到了县一级，党政关系就要复杂、实质得多。在县域，县委领导、政府主导的治理格局已经形成。但是，毕竟政府是一个独立的系统，行政职权掌握在政府及部门手中。在实践中，可能出现这种局面：县委及县委书记做出了决策，政府及部门可能不执行或选择性执行。在县级领导架构下，县委书记管干部，县长是财务“一支笔”。县委书记要用钱，需要县长签字。如果县长不签字、不批钱，县委书记做出的决策也就执行不了。

基层领导干部的最大压力来自哪里？

当前基层“问责机制”中存在的一个悖论现象是，在乡镇出的问题被上级发现或被媒体曝光后，上级领导为了保护自己不出事、不被问责，而对下级领导频繁滥用“问责机制”、加大问责处罚力度。上级领导常用的问责措施是给予乡镇主要领导免职处分。这种处分过重，意味着直接中断乡镇领导的仕途。乡镇主要领导生怕这种事情发生，但又防不胜防，倍感压力。

据作者的调查，目前在基层，“80后”“90后”年轻干部已经走上了领导岗位，在有的乡镇中，“80后”已经占了班子成员的大部分。

这些年轻的领导干部有思想、有经验、有活力、有抱负、有闯劲，但他们身上背负着一股沉重的压力，他们似乎在负重前行。多地乡镇领导干部这样形容他们身上的压力，“晚上躺下睡着之后，不知道第二天早上自己是躺在床上还是躺在监狱里”。中西部某贫困县有十五六个乡镇，这两三年间有一半的乡镇党委书记被问责免职。

在新时代，基层领导干部的压力不是来自腐败害怕被抓，晋升竞争激烈，甚至不是来自事情多、任务重、矛盾复杂，或者不被群众和舆论理解，而是来自政治问责。在乡镇领导干部中，压力最大的是乡镇党委书记和乡镇长。政治问责就像悬在基层领导干部头上的一把“达摩克利斯之剑”，随时都有落下来的风险。

乡镇“片线结合”制度创新的精髓是什么？

作者以湖南某县的乡镇为例，详细介绍和剖析了“片线结合”的基本情况、必要性、机理、功能、创新点。

乡镇机构改革的“三定”方案，考虑的只是县级各职能部门任务到乡镇中的落地问题，并没有充分考虑乡镇本身的基层工作、重点工作，也没有考虑到乡镇新生事务不断出现、工作任务抓多增实的问题。

乡镇不缺人，要想做好工作，就需要将工作人员的最大限度地调动起来。“片线结合”制度在不违背“三定”方案原则的基础上，针对具体治理事务，将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。

科层工作又称“面上工作”或“坐办公室”，是指在办公室完成的上级职能部门交办的常规任务。基层工作又称“片区工作”，将全镇的村和社区划分为几大片区，片长和片员负责包干村、社区的所有事务。重点工作，也就是“线”上的工作，比如综治维稳线和重点工程线。

如何让县乡干部把工作当成事业来做？

在基层工作中，现在普遍存在的一个现象是，即便政策不符合实际，基层干部也不再“变通”，去创造性地解决问题，甚至不再反映实际情况了。为什么会出现这种现象？作者认为，基层干部自主性弱化是其根源。

基层治理的规范化、政策制定的刚性化、政策执行的监督化、工作考核的问责化导致了基层干部自主性弱化。

作者在书中记录了一位副镇长的述说。过去乡镇调解的农村纠纷案例，不一定需要卷宗，大一点的纠纷只要做好相关记录就行，说一两句就解决了的纠纷，根本就不做记录。现在，县综治办下文要求每一个案例都需要有详细的卷宗，卷宗除了要详细记录纠纷调解过程之外，每次调解都需要涉事双方、调解人、在场人等签字画押。如果完全按照卷宗指示的路径、程序进行调解，纠纷根本无法调解，因为农村纠纷调解有自己的路径和逻辑。那么，案卷就只能在纠纷调解之后再补充。但是一补充就会出现问题：一是一个纠纷调解只需半天，补充卷宗就要四五天时间，且完全是造假。二是补充卷宗时需要各方签字，就可能出现：本来已经平息的事情，工作人员找当事人签字时，当事人反悔，案件出现反复，折腾工作人员。工作人员为了不折腾，就按程序调解，就可能使得调解冗长而无效。

要改变这种局面，就要赋予基层干部自主性，比如政策要留有余地、任务不能太细致、允许反馈和修正、减少政治任务化等。

对于基层干部而言，包干制给予他们的自主性最大。无论是包干事务还是包干领域，抑或是包干区域，都可以说是基层干部的“一亩三分地”。上级领导要的是结果，基层干部在自己的“一亩三分地”内完全可以“我的地盘我做主”，自主性非常强，这对他们的激励特别大。所以，基层应该是在包干制基础上，适度嵌入科层规范。