胡双梅：综合平衡多元主体利益，科学推进城市有机更新

导读

2021年9月27日上午，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，学术对话三十五“城市更新规划的统筹与协调”通过线下形式在成都成功举办。胡双梅处长作了题为《综合平衡多元主体利益，科学推进城市有机更新》的报告，结合成都城市更新工作实践，分享了对城市更新发展趋势的认识和思考。

本文字数：4735字

阅读时间：15分钟

报告人

胡双梅成都市规划和资源资源局城市更新处处长

01

认清本质：什么是城市更新？

城市更新是在合理规划的基础上，基于城市（城镇）已建设（开发利用）的土地及土地上房屋（不动产）所附着的各种即有权利关系（满足特定利益而享有的权力和利益），对因城市发展产生的社会价值进行的利益再分配并创造出新价值的过程。

作为一项综合性的活动，城市更新涉及较为复杂的权益关系，需要从土地经济学、土地法学、制度经济学等多专业视角来理解。涉及的权益关系按权利范畴可分为私法上的土地权利和公法上的国家土地行政管理权；按照要素对象分，土地是最重要的标的，其它还涉及房屋以及附属设施等；按照空间属性可分为私有空间（私人权益）和公共空间（公共权益）；按权利关系可分为土地分配关系和土地利用关系；按内容可分为土地物权关系和土地债权关系；按强制性可分为土地行政管理和民事法律关系。所以，更新的建成区上所附着的各种权利是多元复杂的，不同的权利人对应不同的权利主体，其诉求、权能、话语权是不同的，把这些关系理清楚，是把更新规划做好的一个前置性基础工作。

在城市更新中，处于核心地位的权利人包括地方政府、原产权人、开发商等，处于外围的权利人包括融资组织、施工单位以及第三方的社会团体、专家学者、非政府组织等，他们都会或直接或间接对城市更新活动构成影响。

总结而言，多元权利主体是增量规划和存量规划情境最大区别。产权的界定构建了个体在经济体系中的行为动机，从而影响个体的行动。需要我们细分产权结构，把握权能状况，确定不同权利人的权能主张与话语能力；实施城市更新的过程是多个权利主体利益分配调整博弈的过程，利益分配实质上是土地产、权、责的界定与分配，体现着丰富和多样化的城市治理形态和权力结构。城市更新规划不再是城市利用土地扩张拉动经济增长的工具，而应是城乡规划的调控功能和再分配功能的回归，需理顺规划与土地增值的经济关系，需尊重产权人权利，重视现状土地的产权分析和规划过程。

02

把握规律：什么是好的城市更新？

第一，与国家制度有关。我国是建立在生产资料公有制基础上的人民代表大会制度，实质是保障人民当家作主，维护和实现人民群众的利益和意志；西方国家是建立在生产资料私有制基础上的议会民主制度，实质是维护和实现资产阶级的利益。国家制度的差别决定了我国在更新模式、目标取向上均与西方国家有所不同。

第二，与城市发展阶段有关。从早期的工业化带动到现在的城市化引领，城市发展的内生动力产生了较大转变，经历了经济增速的“三个反超“，包括经济增速大城市对中小城市的反超，服务型城市对工业型城市的反超，消费型城市对投资型城市的反超，和房地产价格的”一个分化”，即“大城市大涨，中城市小涨，小城市基本不涨”。不同发展阶段的城市更新改造的目标、侧重也有所不同。

第三，与城市发展的理念有关。在现今生态文明建设的大背景下，城市发展由外延式转变为内涵式发展，由重发展速度到重发展质量，注重人与自然和谐共生，以”人城产“的思路与模式，通过优质的生态环境、城市生活和公共服务吸引人菜，依托人才吸引企业，依靠企业创造繁荣。

第四，与法律法规、方针政策导向有关。在改革开放初期，城市建设改造主要是由政府一元主导，由于缺乏有力的资金支持，改造规模较小且区域价值难以显现；90年土地有偿使用制度建立后，城市更新转变为开发商主导，各地房产企业通过向银行或者自筹资金，以土地批租、置换或者拆迁安置等形式进行房产开发，但也导致房价上涨、公共利益出现失衡；在党的十八大后，国家更加注重集约发展，盘活存量资源，提高城市质量，从国家层面推动存量规划的建设；同时，在参与制度上，逐步加强社区建设、鼓励居民参与城市治理等，城市多元治理观念逐步提升。国家近年来出台的法律法规逐步从传统单纯关注纵向行政管理向更加重视横向民事关系调整转变，更加尊重依民事活动流转土地的权利。住建部今年8月30日发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题》提出“三严控、三推动、三鼓励”的政策方针，更多的注重城市的历史文化传承，关注人的需求。

因此，好的城市更新没有“最佳方案”，城市更新使用管理工具要适应于不同的时间、地点和情形，应是充分尊重城市原有发展的轨迹和既有结果前提下持续动态寻求城市新的发展机会和活力的过程。它应该符合新时期的更新价值取向，做到“因时而变、因地而变、动态演变”。

03

找到方法：怎么做好城市更新规划？

1

当下的困境：城市发展新动力的重大使命与现实多重制约

城市发展动力接续转换，城市增长空间有限，从过去的工业化到现在的城市化，再到未来的科技创新，动能转换的同时全国存量供地占比逐年增加；城市建设水平不高，不宜居、特色缺失、文化保护传承、社会联系割裂；严格金融监管，严控政府新增隐形债务背景下，传统金融渠道难以解决项目资金；法律法规的严格约束；社会民主意识和法治意识增强，更新改造涉及的利益相关者多元、关系错综复杂，协调达成共识难度增加。

2

未来的趋势：有机更新是未来城市更新的发展方向。

“有机更新”是吴良镛教授是在上世纪90年代提出的理论，从城市保护与发展的角度，主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模，合理的尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理目前和将来的关系，使每一片的发展达到相对的完整性，达到有机更新的目的。

城市更新的内涵更加丰富。其一是目标更加广泛，关注点从外延式的发展转向城市内部空间质量提升，强调城市的质变，强调城市有机更新机制的形成；其二是类型更加多样，宏观尺度的城市空间优化和产业更新，中观尺度旧居住区、城中村整体改造，微观尺度社区环境改善和社区微更新；其三是内容更加丰富，从传统的重物轻人物质层面、拆旧建新式的城市更新发展到以人为本、反映新时代要求的内容。

城市更新的方式更加多元。鼓励多用综合整治、优化改造的更新模式，少用拆旧建新，在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中划定了四条底线：“拆除建筑面积不能超过现状建筑面积的20%，拆建比不超过2.0，原业主原地回迁安置率不低于50%，因更新导致的年租金上涨率不超过5%。”旨在遏制土地财政冲动下的政府强制力推动拆迁。

城市更新的模式更加多样。参与主体上鼓励社会主体参与，融资方式上探索投融资机制的创新，运营模式上从依靠售楼利润回收的方式转向物业租赁和专业化运营。

3

当下的应对

转变城市更新理念。核心价值观上倡导包容性城市更新和城市社会发展的空间正义，在目标上综合考量环境、经济、社会、历史文化多个维度，促进地区可持续发展。以人为核心，充分尊重业主的意愿和人民群众的意愿，在保障城市公共利益的前提下，坚持市场化公平交易的原则。

构建利益协调机制。遵守合作性、整体性、平等性原则，坚持合法、合情、合理，兼顾公平包容性和效率，实现资源再分配过程中的利益平衡，合作治理下的共享裁量权配置。

创新政策举措。包括土地政策、规划政策、不动产登记政策、财政政策等，例如广东省公开招标引入社会主体参与更新、土地整理和土地开发联动，上海制定容积率奖励政策，成都城市更新保留建筑不动产登记办法等等。

创新规划管理体制机制。其一是完善制度，构建适应城市更新逻辑的规划管理体制，例如突出更新单元，引领统筹实施，明确行政管理流程与边界，完善公众参与制度设计，建立适应城市更新的绩效考核机制等。其二是传导目标，建立完善层次清晰、内容完整、深度适宜、梯次衔接的更新规划体系。其三是面向实施，更新单元规划与控规管理有效衔接。

创新技术方法。城市更新单元规划包含了范围界定、空间控制、利益平衡、实施措施等综合性的操作规划，在约定底线条件下，通过多元参数求最优解，整合而成的共同目标是可以被各利益相关者均能接受的最大公约数，是阶段情境下的有限最优解。同时还应该构建策划、规划、设计、建设、运营、维护、管理一体化的全流程设计。

04

成都的探索

“地随房走”模式下的

新华印刷厂南片区旧城改造项目

1

项目背景

在成都市旧城区中有大量建设年代久远、建筑质量不佳、配套设施严重不足的老旧单位宿舍以及居住区，居民生活质量较差的同时存在极大的安全隐患。成都市政府一直积极致力于这些旧城区域的城市更新改造。在这个过程中，为减少政府财政负担，提升城市更新的可实施性，成都市改变政府包办模式，探索“地随房走”模式，引导市场主体参与到城市更新项目中，开启了成都城市更新的新篇章。

新华印刷厂南片区旧城改造项目作为成都旧城改造首例“地随房走”项目，通过招标引入社会主体，通过产权交易的方式附带土地的公益，实现土地的一、二级联动。

2

项目介绍

项目位于成都北部荷花池片区，总占地132.7亩，建筑面积近84万㎡，建筑主要为单位办公和职工住所，基本上是上世纪50、60年代建成的筒子楼，整体房龄较老，基础设施落后，群众要求改造的呼声非常强烈。项目于2013年确定实施主体正式启动， 2013年8月完成安置合同签约，2015年8月完成旧房拆除，2018年1月开工建设。拆迁建筑面积约19.99万平方米、住户1926户、单位23家，其中原地返迁住宅1563户、非住宅32户。2020年9月项目综合体“龙湖上城天街”开业运营，建成住宅约28万平方米，商业36.38万平方米（其中龙湖天街自持12万平方米）。

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“地随房走”模式解析

项目实施主要分为三个阶段：

第一阶段是实施准备和项目招商。前期准备工作主要是由规划部门汇总项目专项资料报区政府，形成《项目专项报告》；项目招商工作是通过公开招标的方式确定实施主体，把社会主体引进来，并签订《投资合作协议》。

第二阶段是搬迁准备和附条件搬迁。附条件搬迁前期工作是在市级部门指导下，由房管及更新中心牵头会同街道办事处、区规划部门和项目业主协作完成项目专项资料，街道办事处负责摸底调查和制定实施工作方案，区规划部门负责方案审查和控规优化，项目业主承担方案设计和相关手续办理；附条件搬迁实施需要由房管局、更新中心牵头制定搬迁补偿方案，由住户自主选择货币补偿或实物补偿，待完成相关的补偿安置、房屋拆除和注销登记手续后，由项目业主申办项目规划条件并取得不动产权证。

第三个阶段是项目建设和物业交付。待完成规划审批并取得《工程规划许可证》后由项目业主进行施工建设，最后进行物业交付并办理分户《不动产登记证书》。

4

主要经验

策划、规划先行，强化科学引领。凡经确定的改造项目，根据控制性详细规划和审批通过的项目区实施规划，作为项目公开选择条件设定和向实施主体提供项目书面咨询规划条件、融资质押与投入产出测算的规划依据（稳定市场预期、避免权力寻租）。

引入社会资本，多元主体综合协调。提前谋划利益平衡，在尊重群众意愿和保障公共利益的前提下，政府主导，吸引社会企业资金参与，综合协调、达成共同目标，改善了片区居民生活环境品质、促进了片区产业转型升级、推动了公服配套设施完善，实现居民、政府、社会主体三方共赢。

创新工作方式，法理情理兼顾。针对实操过程中的意愿调查摸底、实施主体招引、国土权属登记、房屋产权登记、搬迁等关键节点，精细化创新工作方式，优化流程、提高效率、缩短周期、降低资金成本。

强化政策支持，激励社会参与。从审批、土地利用、房屋征收、报建、财政等各个方面完善并出台相关政策文件。

05

结 语

城市不应该是单一的图景，也不应该是某个群体的城市，城市作为人类生活的场所，其城市建造或者城市更新活动都应该要以创造更美好的人类生活为出发点。

将来的城市更新不会是简单的经济利益博弈，而是公共利益优先，重点考虑公共服务设施、保障性住房等涉及民生发展资源的公平分配；不再是考虑单一阶层的利益，而是包括城市中所有为城市发展做过贡献的群体并为其提供平等透明的发声平台，更加注重城市居民在城市更新活动居住权、参与权和占有权的实现。

更新规划应该从整体而不是局部视角出发进行设计，帮助城市从一般化到独特化进行打造，这一过程“尽可能减少改变，提高层次人民的幸福感，不论是社会最底层的人还是金字塔尖的人！”在此过程中，“适应比控制重要、协同比竞争重要、互动比交易重要！”

供稿单位：深圳市城市规划设计研究院有限公司

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