中天华溥：城投平台改组为“两类公司”的业务布局特征与实现路径

中天华溥张宏波：城投平台改组为“两类公司”的业务布局特征与实现路径

作者：中天华溥首席专家 张宏波

2013年，党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，党中央对全面深化改革作出顶层设计和全面部署，提出到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果的目标任务。而正是在这次全会中，中央第一次提出了改组、组建国有资本投资公司、国有资本运营公司（简称“两类公司”）的意见。

从2013年到2022年，根据中央国企改革三年行动方案的要求，长达10年的本轮国企改革应该已经接近尾声，但是从效果来看，“两类公司”的改革工作并未圆满完成。这其中包含着各种各样的原因，既有“两类公司”本身的组建问题，也有中央与地方政府如何对“两类公司”开展监管的问题，更有未来“两类公司”具体如何运营的问题。

一、“两类公司”的概念和特征

首先我们先来界定一下“两类公司”的具体概念，究竟什么样的公司才能称为“两类公司”。

《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》明确界定：“国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。”

从这个描述可以很清楚的看出，国有资本投资公司、运营公司必然是某级政府的一级公司，出资人必然为政府或国资监管机构（如国资委），其主要的功能是国有资本运作，而不会像其他的国有产业集团一样去从事具体的生产经营活动。

比如，作为第一批国有资本运营公司试点的国新控股，其五大业务板块都是围绕资本运作而设，分别是：基金投资板块、金融服务板块、资产管理板块、股权运作板块、境外投资板块，体现了其资本运作平台的定位。

二、“两类公司”的区别与联系

同时，两类公司相互间定位也各不相同，国有资本投资公司主要是“以服务国家和地区战略、优化国有资本布局、提升全市产业竞争力为目标，在关系国计民生的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主，通过开展市场化投资融资、战略性新兴产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚和转型升级，培育地方竞争力和创新力”。

而国有资本运营公司的主要责任是“国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，促进国有资本合理流动，实现国有资本保值增值”。

图1：“两类公司”的多维度视角比照

同时，尽管存在着诸多的不同，同一地区的国有资本投资公司与国有资本运营公司还是存在着千丝万缕的联系，在本地区业务的合作与分工间也紧密相关。

一般来说，一个地方会组建一个资本运营公司，并改组多个资本投资公司，运营公司着眼于国资产业布局和价值管理，可同时持股多家投资公司。

图2：“两类公司”之间的相互关系

三、城投公司改组为国有资本投资公司的产业布局特征

国有资本投资公司的重要意义是通过市场化投资手段，主动服务国家和地方战略，在重要领域和关键产业进行国有资本布局，实现国资主导。如下图所示的内蒙古鄂尔多斯国投：

图3：鄂尔多斯国投的产业布局

我们可以看一看鄂尔多斯国投的产业布局特征：

1、鄂国投的下属产业主要与能源、交通、金融三大主业联系紧密，产业之间高度相关。

2、在能源交通的背景之下，以项目投资的方式孵化出了物流产业板块，且在体制上全部采用混合所有制模式，充分利用国有资本力量调动了社会资本的力量。

3、采用煤炭产业链一体化（选洗、煤电）、相关多元化（天然气）的方式做大能源主业。

4、产业投资双视角：①功能视角，注重现金、信用业务（酒店、信用信息），②产业链视角，投资能源产业上下游，铝业、化工是能源消费，电气是设备供应。

综上所述，城投公司要从地方传统投融资平台向国有资本投资公司转型，要以产业价值最大化为核心，构建集团内部的投资生态。

四、城投公司改组为国有资本运营公司的产业布局特征

国有资本运营公司的重要意义是推动国有产权的流动、划转、重组，实现国有资本合理流动、有序进退，强调资本回报。如下图所示的荣成市国有资本运营有限公司：

图4：山东省荣成市国有资本运营公司产业布局

荣成市国有资本运营公司成立于1998年，注册资本3亿，原为荣成市公有资产经营有限公司，根据国企改革的相关政策要求，2016年7月改为国有资本运营公司。集团成立当年，资产总额增长8.85%，净资产增长12.56%，资本收益增长25.32%，利税增长5.98%。

集团的产业布局以服务实体经济为使命，采用“混合经济+股权投资+金融服务”的投资模式通过混合经济激发活力，通过引导基金实现资本引导，通过股权运作实现资本有序流动进退，通过持股、转让实现资本回报。

在地方经济特征的基础上，集团依托国际海洋商品交易中心，着手建立全国性的海洋商品产业互联网，以供应链金融推动产业链各环节融合，抢占产业链价值高地，同时开辟新的资本流向。

五、传统城投平台改组为“两类公司”的路径要求

从价值上来说，新的国有资本投资公司、运营公司是作为地方政府建设与发展的重要抓手，其承担的职能决定了其采用国有资本投资公司、运营公司会同时兼具二者的职责，也就是一方面要提升国有资本的影响力与控制力，另一方面也要实现国有资本的合理流动与有序进退。

因此，从这个意义上说，融资平台公司重组后新设或改造的这个国有资本运作平台实际上是一个综合性的国有资本投资运营公司。

一方面，重组整合后的国有资本平台要在投资建设、市政运营、民生服务等领域充分发挥影响力与控制力。在市政建设与运营领域、在城市民生服务领域，城投公司仍然是服务城市建设运营的核心主力，即便是改组为国有资本投资公司，仍然要在集团内部保留一部分重要的实体经营的功能。

但是在改组过程中，城投公司要注意充分利用社会的力量，同时以城市的产业发展主线来开展产业布局，不能孤立在城市的经济发展之外来看待集团的布局，而应该站在城市发展的角度、站在政府的高度看企业。

图5：传统城投平台改组为国有资本投资公司的路径

另一方面，城投企业应该在产业引导、充分竞争领域等实现国有资本的合理流动、有序进退，从而促进地方经济的高质量发展。这里面的意义在于在城投的产业布局内必须要有金融类产业，要能够具备资本投资与退出的能力。

城投企业改造成国有资本运营公司要注意不以持股为目的，充分利用社会资本发挥国有资本的引领功能。而资本运作的能力恰恰是传统的城投平台的弱势领域。

充分利用社会的力量，大力发展以基金为核心的金融产业，建立起支持城市产业发展的基金群，为城市产业的发展提供资本服务，同时在资本进出中实现国有资本的壮大。

图6：传统城投平台改组为国有资本运营公司的路径