联合国历史上的紧急特别会议

当地时间2022年2月27日，联合国安理会以11票赞成、1票反对、3票弃权通过了决定就乌克兰局势召开联大紧急特别会议的决议。根据规定，一旦安理会通过投票，联合国大会必须在24小时内举行会议，本次联大紧急特别会议定于当地时间2月28日上午10时在纽约联合国总部举行。

那么，什么叫紧急特别会议？紧急特别会议有何种功能？

一、大会会议类别

大会所举行的会议，可以简单地分为三类：大会常会、大会特别会议和大会紧急特别会议。

大会常会很容易理解，即联合国大会每年举行一届常会，主要会议从9月开始至12月结束。次年1月复会，讨论所有和议程有关的问题，直到下届会议开始之前。

自2005年的第60届会议以来，大会当选主席在与各会员国、现任大会主席和秘书长进行非正式讨论的基础上，为即将举行的一般性辩论提议一个全球关注的会议主题，并在当选后不久，致函全体会员国予以告知，促请其将大会发言重点放在这一主题上。例如，第75届大会常会主题是“我们想要的未来，我们需要的联合国：重申我们对多边主义的集体承诺——通过有效的多边行动抗击2019冠状病毒病。”第74届大会常会的主题则是“共同努力，为所有人服务。”

大会特别会议是根据《联合国宪章》第20条召开的。该条规定，“大会每年应举行常会，并于必要时，举行特别会议。特别会议应由秘书长经安全理事会或联合国会员国过半数之请求召集之。”到目前为止，联合国大会共召开过32届大会特别会议。最新一届即第32届大会特别会议是于2021年6月2日-4日召开的，主题是“预防和打击腐败面临的挑战和措施及加强国际合作”。

不同于大会常会和大会特别会议，大会紧急特别会议是根据大会于1950年所通过的第377号决议而召开的。在该决议中，大会指出，“确信安理会有维持国际和平及安全主要责任之必要，常任理事国有谋取一致同意及慎用否决权之义务”，“确信宪章第43条所规定有关军队之协定，其谈判应由安理会发动，并愿联合国在此类协定尚未缔订前能另有维持国际和平与安全之办法，供其使用，”“深感安理会不能代全体会员国履行责任，尤其该理事会不能履行上述二段所述责任一事，并不解除各会员国在宪章下所负维持国际和平与安全之义务，也不解除联合国在宪章下之同样责任。”

在此基础上，“特决议安全理事会遇似有威胁和平、破坏和平、或侵略行为发生之时，如因常任理事国未能一致同意，而不能行使其维持国际和平及安全之主要责任，则大会应立即考虑此事，俾得向会员国提出集体办法之妥当建议，倘系破坏和平或侵略行为，并建议于必要时使用武力，以维持或恢复国际和平与安全。当时如属闭幕期间，大会得于接获请求后二十四小时内举行紧急特别届会。紧急特别届会之召集应由安全理事会依任何七理事国之表决请求为之，或由联合国过半数会员国请求为之。”

根据此决议，大会紧急特别会议的召集需要满足这几个条件：1. 有威胁和平、破坏和平或侵略行为发生，而安理会因常任理事国的原因无法作出有效决议；2. 需要由安理会中至少9个理事国（不是377号决议中所称的7个，因为安理会后来扩大到了15个国家）同意通过此类请求，或联合国过半数会员国请求；3. 大会紧急特别会议应在接获请求后24小时内举行。

值得注意的就是，安理会在表决通过此类请求的时候，常任理事国是不享有否决权的。

二、历史上所召集的联大紧急特别会议

自1950年通过第377A（V）号决议以来，联大紧急特别会议召开次数屈指可数。不算此次马上就要召开的紧急特别会议，联合国大会已经召集过10届紧急特别会议。在这10届中，应安理会请求召集的有7届，应会员国请求而召集的有3届。这10届分别是：

1956年11月1日至10日，应安理会的请求就中东问题召开第一届联大紧急特别会议；

1956年11月4日至10日，应安理会的请求就匈牙利问题召开第二届联大紧急特别会议；

1958年8月8日至21日，应安理会的请求就中东问题召开第三届联大紧急特别会议；

1960年9月17日至19日，应安理会的请求就刚果问题召开第四届联大紧急特别会议；

1967年6月17日至18日，应安理会的请求就中东局势召开第五届联大紧急特别会议；

1980年1月10日至14日，应安理会的请求就阿富汗局势及其对国际和平与安全的影响问题召开第六届联大紧急特别会议；

1982年9月24日、1982年8月16至19日、1982年6月25至26日、1982年4月20至28日、1980年7月22至29日，应塞内加尔的请求就巴勒斯坦问题召开第七届联大紧急特别会议；

1981年9月13日至14日，应津巴布韦的请求就纳米比亚问题召开第八届联大紧急特别会议；

1982年1月29日至2月5日，应安理会的请求就被占领的阿拉伯领土问题召开第九届联大紧急特别会议；

最近一届也就是第十届联大紧急特别会议，是1997年4月应卡塔尔常驻联合国代表的请求就被占领的东耶路撒冷和其他巴勒斯坦地区问题召开的，第十届会议共召开了38次全体会议，最近一次续会于2018年6月13日举行。

三、大会紧急特别会议所作决议的效力

根《联合国宪章》第10条的规定，“大会得讨论本宪章范围内之任何问题或事项，或关于本宪章所规定任何大会之职权；并除第十二条所规定外，得向联合国会员国或安全理事会或兼向两者，提出对各该问题或事项之建议。”根据此规定，大会所作决议，原则上仅仅是一种建议，是没有约束力的。而从第377号决议所使用的具体措辞来看，即“大会应立即考虑此事，俾得向会员国提出集体办法之妥当建议，倘系破坏和平或侵略行为，并得建议于必要时使用武力，以维持或恢复国际和平与安全”，似乎意味着所做决议仅具有“建议”的效果，但从实践角度来看，则并非如此简单，不同决议所产生的实际效果，需要具体分析。

这里仅以第一届大会紧急特别会议所作决议为例简单展开一下。在1956年11月4日召开的大会第563次全体会议上，大会作出了第998号决议案，里面提及“请秘书长在48小时内向大会提出计划，俾征得关系国家同意成立一支紧急国际联合国军，遵照上述决议案之一切规定确保并监督敌对行动之停止。”在第999号决议案中，“重申其决议案997（紧特一）并再度要求各方立即遵循该决议案之规定。”基于此决议案，联合国派出了第一支维和部队。

四、大会紧急特别会议权利的法律和法理基础

从法律基础来看，第377号决议当然是最重要的法律基础。但如此同时，《联合国宪章》第24条的规定同样构成了其法律基础，同时还有法理基础。第24条全文规定如下：

“一、为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任（primaryresponsibioity），授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国。

“二、安全理事会于履行此项职务时，应遵照联合国之宗旨及原则。为履行此项职务而授予安全理事会之特定权力，于本宪章第六章、第七章、第八章、及第十二章内规定之。

“三、安全理事会应将常年报告、并于必要时将特别报告，提送大会审查。”

通过第24条的规定可以看出，安理会之所以是联合国六大机构中有权采取执行行动的机构，关键在于会员国的授权：会员国把维护国际和平与安全的“主要责任”授权给了安理会，并同意接受并执行安理会基于履行此职责而作出的决议（第25条）。然而，问题的复杂与微妙之处就在于：会员国授权的是“主要责任”，而非“完全责任”。这是否意味着，在维护国际和平与安全事项上，会员国保留了单独和集体的“剩余权利”？从前述第377号决议的措辞来看，答案似乎是肯定的。

尽管如此，无论是从解释还是从第377号决议的措辞来看，“剩余权利”即使存在，其行使也有相应要求：1. 所涉事项或情势必须关涉国际和平与安全，构成了对国际和平与安全的威胁；2. 安理会层面无法作出有效决议，而导致安理会无法作出相关决议的原因，应该是常任理事国行使否决权。

而从国家实践的角度来看，包括基于大会紧急特别会议的实践来看，剩余权利的行使是既可以由国家个别地行使，也可以由一群国家集体行使。至少从实践角度来看，通过个别或集体地使用武力来行使“剩余权利”，这也是客观存在的。

在此基础上，对于大会即将召开的第12届紧急特别会议和其可能会作出的决议，以及相关决议对于国家实际行为的影响，无疑值得我们关注和深入研究。

我的硕士研究生陈笑潇同学做了前期基础性工作。特别说明。