猪肉收储政策的演变和效果评价

先上结论：从2009年以来的四次政策调整来看，收储相关政策本身的管控意愿和实际执行力度是逐步减弱的；管理层在防止猪价过度下跌而进行储备管理之前，越来越倾向于给市场自我调整留出足够空间。在实操层面，猪肉收储的数量和频率也在减少。因此收储的意义更多在于对市场心理的影响，以及期货和股市的炒作题材。2022年生猪价格能否真正见底和转势，归根结底还是取决于供需关系的反转。

自2009年开始猪肉收储以来，相关政策已经经历了四次调整。通过对历次政策调整、执行及其效果的回顾，可以窥见2022年即将开始的收储会如何演变，以及将在何种程度上影响生猪市场。

2009上半年，猪价长期徘徊在10元/公斤以下，生猪养殖陷入全面亏损。于是国家在2009年制定了《防止生猪价格过度下跌调控预案（暂行）》，成为以后历次调控预案政策的模板。2009年版的预案中，将猪粮比价作为基本预警指标，将仔猪与白条肉价格之比、生猪存栏和能繁母猪存栏情况作为参考预警指标；主要调控目标为猪粮比价不低于 5.5。在关键的响应机制方面，与猪肉收储相关的内容包括：

• 当猪粮比价连续四周处于 6.0-5.5 之间（蓝色区域）时，启动三级响应，根据市场情况增加必要的中央和地方冻肉储备；

• 当猪粮比价低于 5.5 时，启动二级响应，通过财政贴息的形式鼓励大型猪肉加工企业增加商业储备和猪肉深加工规模；

• 当猪粮比价连续四周处于 5.5 -5.0 之间（黄色区域）时，继续启动二级响应，进一步增加中央政府冻肉储备，同时要求主销区和沿海大中城市增加地方冻肉储备，还可以适当增加地方政府的活体储备；

• 当猪粮比价低于 5.0（红色区域）时，启动一级响应，较大幅度增加中央冻肉储备规模。

政策出台后不久，2009年6月5日冻猪肉收储启动。从当年5月初到6月中旬，猪粮比连续7周低于6.0，但并未跌破5.5；因此该次收储是按照三级响应机制启动的，收储量共计12万吨。收储后猪价触底反弹，至9月份回升到12元/公斤以上，较收储前涨幅超过20%，全行业普遍实现盈利。

2010年上半年，猪价再度跌破10元/公斤，猪粮比自2月初开始连续23周在6.0以下；自3月初开始连续19周在5.5以下；4月初首次跌破5.0；自5月中旬开始连续7周在5.0以下。于是当年4-7月份按照二级或一级响应机制先后启动了5次收储，收储总量29万吨，这是迄今为止收储力度最大的一年。收储结束后，猪价持续回升，至9月份猪价接近13元/公斤，涨幅30%。本轮猪周期也正式进入上行通道。

2012年5月，国家发改委等六部门在修订2009年预案的基础上，出台了《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》。2012年预案中，仍以猪粮比价为基本预警指标，参考预警指标缩减为能繁母猪存栏量；调控目标上调为猪粮比价不低于6.0。与猪肉收储有关的响应机制方面，二级和三级响应机制与2009年预案基本相同；而一级响应机制的政策力度则明显加大，主要内容为：当猪粮比价低于5.0（红色区域）时，启动一级响应，继续增加中央冻猪肉储备规模。地方政府也要继续增加地方冻猪肉储备规模。如有需要，可报请国务院同意，继续增加中央冻猪肉储备规模，并要求地方政府继续增加地方冻猪肉储备规模。同时，采取财政贴息政策，鼓励大型猪肉加工企业增加商业储备，扩大猪肉深加工规模。

值得注意的是，2012年初，生猪价格和猪粮比价正处于高位，在这个背景下，一级响应机制设计的收储力度不减反增，说明逆周期调节开始成为调控政策的主要思路。

2012年5月和8月，在猪粮比价跌破6.0后，按照三级响应机制，先后两次进行猪肉收储，收储量共10万吨。这两次收储活动正值猪价处于高位，在13-15元/公斤的区间震荡，因此对猪价的提振效果非常一般。

2013年初，猪价再度回落至13元/公斤以下，猪粮比价跌至5.5以下，中央储备库按二级响应机制在4月和5月先后两次进行收储，收储量共16.9万吨。收储后猪价企稳反弹，至8月份回升到15元/公斤，涨幅超过20%。

2014年初，猪价跌至12元/公斤以下，再次出现全行业亏损，猪粮比价连续12周在5.5以下，其中从3月末开始，连续7周在5.0以下，中央储备库按一级响应机制在3月末和5月初先后两次进行收储，收储量共15万吨。收储后猪价企稳，再次回升到15元/公斤以上，涨幅也超过20%。

2015年11月，国家发改委等四部门联合对外发布重新修订的《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》。与2012年预案相比，新预案作了三个方面修订：一是调整了全国平均生猪生产盈亏平衡点对应的猪粮比价设置。采取区间设置，确定全国平均生猪生产盈亏平衡点对应的猪粮比价合理区间为5.5-5.8。二是根据盈亏平衡点调整，相应调整了预警区域设置。三是完善了响应机制设置，适当提高了储备吞吐措施启动门槛。三级响应机制中不进行收储。二级响应机制的启动信号从2012年预案的5.0-5.5调整到4.5-5.0，当猪粮比价连续一段时间处于这一区域后，才启动中央储备冻猪肉收储措施。一级响应机制的启动信号则从5.0以下调整到4.5以下；同时确定了一级响应机制下，增加中央冻猪肉储备收储计划的上限为25 万吨。

2015年预案的修订，特别是储备吞吐措施启动门槛的提高，表明在生猪市场调控的政策库里，其地位已经明显弱化。尤其是在防止猪价过度下跌方面，慎用收储、减少收储量，采取综合措施进行调控成为主流政策导向。但是，从后续执行情况看，启动门槛设置得过高了，由于各种因素干扰，上述政策实际上并没有得到严格执行。

2017-2019年，连续三年的3月份都进行了收储，前两次收储量均为1万吨，也是实施收储以来力度最小的两次。2019年3月遭逢非瘟疫情在全国范围内蔓延，为了对冲恐慌性出栏对市场造成的压力，中央储备库在3周内收储20万吨。这些收储活动的时间节点，猪粮比价都没有低于6.0，也就是在还处于预案中规定的正常水平区域（5.5-8.5）时，就启动了收储。前两次因收储量过小，对市场影响可以忽略；2019年的收储完成后，正值生猪产能断崖式下跌，猪价出现报复性反弹，在当年秋季即创出历史最高点40元/公斤，收储对市场的提振作用也值得怀疑。

在生猪产能基本恢复，猪价开始下行的2021上半年，调控预案推出了第四版，即《完善政府猪肉储备调节机制 做好猪肉市场保供稳价工作预案》。2021年预案中，预警指标除了猪粮比以外，又增加了能繁母猪存栏量变化率和36 个大中城市精瘦肉平均零售价格。根据近年来养殖成本收益变化情况，将生猪养殖盈亏平衡点对应的猪粮比价由此前的5.5-5.8提高到7，当猪粮比价处在6-9时不进行预警，为市场自发调整留有充足空间。在响应机制中，实施三级预警体系，将收储的启动门槛又下调回2012年预案的标准。其中内容包括：

• 三级预警（猪粮比价低于 6.0）发布时暂不启动临时储备收储；

• 二级预警（猪粮比价连续 3 周处于 5.0-6.0，或能繁母猪存栏量单月同比降幅达到 5%，或能繁母猪存栏量连续 3 个月累计降幅在 5%～10%）发布时视情启动；

• 一级预警（当猪粮比价低于5.0，或能繁母猪存栏量单月同比降幅达到 10%，或能繁母猪存栏量连续 3 个月累计降幅超过 10%）发布时，启动临时储备收储。

2021年6月，在猪粮比价连续4周低于6.0之后，7月份进行了3次收储，收储量5.3万吨。收储后猪价仍持续低迷；9月份猪粮比价再次低于5.0，10月份又进行了第4次收储，收储3万吨。收储后适逢国庆后猪价强劲反弹，到年底涨幅已经超过30%。

与收储相关的政策演变内容总结如下表。政策的频繁调整，尤其是对盈亏平衡点判断标准和收储启动信号的变化，反映出生猪市场在过去十几年来，供需关系和养殖成本波动的剧烈程度，以及政策面在应对市场变化时所作的艰难权衡：

回顾历次收储托市，我们看到收储对市场的影响主要表现在提振市场信心，释放积极信号，至于能否真正实现防止猪价过度下跌的目标，则严重存疑。因为收储数量相比每月300-400万吨的市场规模，实在是杯水车薪，对供需状况的影响并不大。而且收储本身又可能会对部分养殖主体产生误导，盲目压栏补栏，反而拖慢了去产能的节奏，对提振猪价起到了反作用。因此，历史上的21次猪肉收储，虽然多数在收储后猪价都出现了不同程度的反弹，但主要动力还是源自市场自身供需关系的变化，来自收储的助推只是次要因素。

2021年生猪市场在产能过剩和成本上升的双重积压下，价格波动幅度加大。在7月初收储开始之前，半年内猪价已经下跌60%；生猪养殖面临史上最长亏损周期。但当年的收储力度却不增反减，也说明管理层对历史上收储托市的效果评价并不高，慎用少用很可能会成为新的政策导向。

回顾了历史，我们再来看当下的收储动态。国家发改委在2月8日公布，1月24-28日当周，全国平均猪粮比价为5.57∶1，连续三周处于5：1~6：1之间，进入预案设定的过度下跌二级预警区间。国家发展改革委表示，将会同有关部门视情启动猪肉储备收储工作，并指导地方按规定开展收储工作。消息一经发布，生猪期货和猪肉概念股在当周均出现大涨，其中lh2209合约涨幅达到2.89%，猪肉股指数涨幅则达到5.86%。

由于节后猪价继续下行，全国平均猪粮比价在2月中旬已经接近了5:1，即一级预警的比价标准。其中东北、华北、华中等多数主产省的猪粮比价都已经破5，进行收储的时机已经成熟。目前四川和湖北已经率先启动，预计其他主产省将陆续跟进，2月底之前中央储备库的猪肉收储将开始。参考2021年7-9月的收储数据，预计中央收储将以每月2-3次，每次1-2万吨左右的数量进行；地方收储数量则在1000-3000吨不等。

面对每月消费量在300-400万吨规模的猪肉市场，中央和地方的猪肉收储数量合计，按最大力度估算，每月也只有10-20万吨。因此我们认为猪肉收储对市场的提振作用主要体现在心理层面，对供需状况的实际改善程度有限。猪价回暖的决定性因素还是能繁母猪存栏和冻品库存的去化进度。

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