马光荣等：我国农村低保的瞄准偏误与精英俘获问题

本文作者：

窦 艺（通讯作者），中国人民大学财政金融学院硕博连读生

马光荣，中国人民大学财政金融学院教授，人大财税研究所副所长

来源：工信财经科技》2021年第4 期，本文刊于2022年2月8日“人大财税研究院”微信公众号。

内容提要：低保瞄准为实现精准扶贫提供兜底保障。本文使用2015和2017年中国家庭金融调查数据估算中国农村低保的瞄准效率,发现农村低保救助资源相对贫困人口而言不足,瞄准偏误较大,存在精英俘获现象。其次,本文通过构建多维贫困识别标准排除贫困户和低保户的名额差异和标准差异,从而识别出各村庄中的应保户。之后,本文分别从农户和村庄层面进行精英俘获的实证分析,结果显示,农村低保政策执行过程中存在精英俘获现象,在低保名额的分配中中低收入水平的经济精英俘获较为明显,在低保金的分配中被认定为低保户的乡镇干部家庭会增加自身获得低保金的数额,村干部没有明显的精英俘获行为。此外,本文还发现贫困发生率增加会加剧错保现象,减少应保户获得的低保资源,增加非应保户对低保资源的俘获;低保补助资源的增加会增加非应保户对低保资源的俘获。

一、引言与文献综述

低保制度在各项反贫困政策中扮演着全面兜底的角色。在脱贫攻坚战中，我国农村的巨大减贫效应是由开发式扶贫项目和保障性扶贫项目共同完成的。开发式扶贫扮演着“授人以渔”的角色，通过培养贫困农户长期增收能力实现脱贫。脱贫攻坚战全面胜利大部分是产业扶贫、就业扶贫等开发式扶贫的成果。保障性扶贫扮演着“授人以鱼”的角色，通过以低保为代表的保障性扶贫进行输血式救助。在未来要想解决最后500多万人的脱贫问题，应当更多依靠以低保为代表的保障性扶贫。

然而，目前以低保为代表的社会保障支出等转移性支出对改善农村居民收入分配的作用比较小（郭庆旺等，2016）。一方面，低保等社会保障支出的资金规模有限。我国社会保障支出规模增加力度有限，始终没有超过财政支出的增加。另一方面，社会保障资金的分配过程中存在精英俘获现象。精英俘获（elite capture）是权力结构不均衡导致的资源垄断现象，通常是指本应为多数人享用的资源却被一些少数人占有，这些少数人通常是政治或经济方面的强势群体，拥有更多的政治关系或信息（Diya Dutta，2009）。

很多学者发现，我国低保瞄准过程中存在精英俘获现象（温涛等，2016；何欣等，2019）。一方面，地方政府比中央政府掌握更多本地信息，因此反贫困政策实施过程中事权层层下移。贫困户、低保户等瞄准筛查的权力往往掌握在村干部手里，在这样的非正式制度安排下，精英俘获有可能大量产生。另一方面，在中国的熟人社会关系网络中，低保等扶贫信息的传递也存在不对称的情况。贫困户往往是被边缘化的弱势群体，信息水平较低（何欣等，2019），这为精英截留救助资源提供可能。

在以往的研究中，很多学者对低保的瞄准效率做出估计，认为低保存在较大的瞄准偏误（汪三贵等，2015；朱梦冰和李实，2017；何欣和朱可涵，2019），然而该部分偏误仅仅依靠收入水平来判断是否漏保错保，没有排除低保户与贫困户覆盖范围和识别标准的差异，与现实政策执行有较大出入。2014年国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，对贫困户的认定与建档立卡做出规定，以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准，每年动态调整。对于低保户的认定，《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）第九条规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。如前文所说，对贫困户的补助包括开发式补助和救济式补助，而低保便是救济式补助的一部分，范围比贫困户要小，是在贫困户的基础上进行的进一步认定。因此，直接估计低保资源未覆盖的贫困户数量得到的瞄准偏误较高的结论，显然是有偏的。

本文参考Ravallion反事实框架构建多维贫困标准识别模型，选取各村庄中与低保名额等量的、贫困概率最高的农户作为多维贫困户（即应保户），从而排除低保名额不足、低保户和贫困户识别标准不同的干扰。通过比较应保户与实保户，可以识别出错保与漏保情况。之后，本文分别在农户和村庄层面，探究经济精英和制度精英在低保名额分配和低保金发放过程中的精英俘获情况。其中，经济精英为村庄中收入较高的家庭，旨在探究收入不平等对精英俘获的影响；制度精英为含有村干部、乡镇干部的家庭，旨在探究“以权谋私”对精英俘获的影响。

与以往研究相比，本文边际贡献主要体现在以下四个方面：第一，以贫困户为基础构建多维贫困识别标准，在既定的低保资源下对应保户进行识别，在排除贫困识别标准差异的基础上计算农村低保瞄准偏误的大小；第二，结合中国政府架构，引入制度精英，包括正式制度中的乡镇干部和非正式制度中的村干部，同时考虑经济精英和制度精英的资源俘获情况，并验证二者是否相关；第三，在分析低保名额分配过程中的精英俘获之后，进而探究低保资金发放过程中的精英俘获，实证检验不同类型的精英在低保资源俘获过程中的作用路径。

二、研究设计

（一）数据来源

本文实证研究使用2015和2017年的中国家庭金融调查（CHFS）数据，部分户主和村庄的特征变量是由2011和2013年的数据加总计算获得。

（二）描述性统计

总体来看，样本数为19939，其中贫困户为3734户，贫困发生率为18.73%；低保户数为1633，实保率为8.19%。说明以低保为代表的纯救助性质的扶贫资金十分有限，不能覆盖全体贫困户。

表1 农村家庭低保瞄准指标

（三）多维贫困识别模型构建

本文参考Ravallion（2008）反事实框架构建多维贫困识别标准。首先，通过Probit模型分析在低保户识别过程中的影响因素，发现资产与消费水平、老人与未成年比例、户主健康水平等因素会影响农户被识别为低保户的概率。之后，基于回归结果拟合出不同家庭的多维贫困倾向分数（即被识别为贫困的概率），消除低保户和贫困户之间的测量误差。最后，根据倾向性分数识别应保户：假设村庄A原本有a户获得低保，按倾向性分数对农户进行排序，选取该村庄倾向性分数最高的a户为多维贫困户，也就是应保户。构建多维贫困标准识别应保户之后，计算错保率约为4.22%。

（四）实证分析

以农户层面的回归为例对实证分析进行展示。在低保名额确定的回归中，样本为全部农户数据，因变量为“低保户”和“错保”，其中低保户代表着样本是否获得低保，错保代表着样本不应该获得低保但是拿到了低保资源。在低保资金发放的回归中，样本为低保户数据，因变量为“低保金”。如果存在精英的家庭更有能力获得低保，甚至达到错保，那我们认为在低保名额的分配中存在精英俘获现象；如果存在精英的家庭被认定为低保户之后，获取的低保资金高于其他家庭，那么我们认为农村精英在低保资金的分配中存在俘获现象。

关键自变量

为农村精英，这里包括经济精英和制度精英。其中，经济精英分别取家庭人均收入排在村庄前50%、60%、70%、80%、90%的农户，经过验证发现仅前80%和90%的农户存在显著的俘获；制度精英为包含村干部和乡镇干部的家庭，由于更高级别的干部并未表现出显著的俘获作用，因而本文不予考虑。控制变量主要包括资产、消费、劳动力等家庭特征和工作、教育、健康等户主特征。回归中控制省份与年份的固定效应，聚类控制在村庄水平。

三、实证结果与分析

（一）基准回归结果

低保名额确定的回归结果如下，只有人均收入水平在村庄前90%和80%的经济精英系数显著为正，人均收入水平为村庄前60%和50%的经济精英对低保户的确定甚至有一定的副作用。其中，在其他条件不变的情况下，人均收入水平为村庄前90%的经济精英获得低保的可能性高大约3.62%，人均收入水平为村庄前80%的经济精英获得低保的可能性高大约1.31%。制度精英不太可能被认定为低保户，甚至乡镇干部的系数显著为负。

表2 农户层面因变量为低保户的回归

低保资金发放的回归结果如下。在其他条件不变的情况下，人均收入在村庄前90%的经济精英有大约2.55%的可能性获得错保，人均收入在村庄前80%的经济精英有大约1.26%的可能性获得错保，村干部家庭有0.69%的可能性获得错保，乡镇干部家庭不太可能获得错保。在样本控制为低保户的OLS回归中，因变量为获得低保金的金额，结果显示，在其他条件不变的情况下，人均收入在村庄前90%的经济精英平均获得低保金增加904.89元，人均收入在村庄前80%的经济精英平均获得低保金增加801.37元。根据回归结果，村干部家庭获得低保金低于平均值，乡镇干部家庭获得低保金显著高于平均值，猜测乡镇干部会对在低保资金分配过程中进行精英俘获。

表3 农户层面因变量为错保和低保金的回归

（二）稳健性检验

本文分别从Tobit回归、不同类型的精英之间内生性、选取其他收入不平等度量指标、加入五保户和特困户四个方面进行稳健性检验，结果均与基础回归高度一致。

四、政策建议

本文主要结论如下：首先，我国农村低保救助资源相对贫困人口而言不足，样本中农村贫困发生率约为18.73%，而低保覆盖率为8.19%。第二，低保瞄准存在偏误，总体实保率为8.19%，而构建多维贫困标准识别应保户之后，计算错保率约为4.22%。第三，农村低保存在精英俘获现象，主要包括以中高收入人群为代表的经济精英和以乡镇干部为代表的制度精英。经济精英中起俘获作用的主要为中低收入群体，作用路径为在低保名额的分配中进行精英俘获。乡镇干部没有显示出俘获更多低保名额的可能，而一旦被认定为低保户，则会为自己争取更多的低保资金。本文猜测主要包括两部分原因，一方面乡镇干部家庭往往不会是贫困户，另一方面由于信息不对称和处罚成本，很难把自身伪造成低保户，而如果符合低保户的条件，被认定为低保户之后争取更多的低保资金更不易被察觉，信息不对称程度较大。第四，低保救助资源的增加会增加精英俘获程度，非低保户将俘获更多低保资源，而文中显示村庄中低保户获得的名额降低，平均获得的低保金有所增加。第五，贫困发生率增加也会加剧精英俘获，加强信息公开可以在一定程度上抑制俘获现象。

本文提出以下政策建议：①织密兜牢基本生活保障底线。低保救助资源相对不足，在未来巩固现有脱贫成果、坚持产业扶贫的基础上注意做好兜底工作，应当尽可能增加低保救助资源。②健全低保认定规则，精准识别。以现有的社会保障体系为基础，对农村低收入人口开展动态监测，提高低保对象识别的精准性。③减少低保资源发放过程中的信息不对称。在低保识别瞄准过程中，要做到评议公平、信息透明、及时公开，从而减少村内精英俘获现象。